Szyrski Mariusz, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii (OZE). Analiza administracyjnoprawna

Tradycyjne źródła pozyskiwania energii nadal dominują zarówno w Polsce, jak i w większości krajów Unii Europejskiej . W naszym kraju ogromne znaczenie mają uwarunkowania historyczne – kiedyś bowiem węgiel był uważany za niezastąpiony fundament polskiej gospodarki, a rozwój rynku energii opartego na tym surowcu stanowił podstawę polityki państwa. Obecnie widać natomiast w Europie zwrot w stronę energii ze źródeł odnawialnych, co ma w założeniu przyczynić się m.in. do zwiększenia poziomu ochrony środowiska naturalnego oraz ograniczenia ocieplenia klimatu. W najważniejszych polskich dokumentach strategicznych ważną rolę zaczyna odgrywać zasada energetyki rozproszonej oraz idea smart grid – rozumiana jako system elektroenergetyczny, który łączy w sposób ekonomicznie wydajny, bezpieczny i niezawodny działania wszystkich uczestników rynku energii elektrycznej, zarówno na płaszczyźnie wytwarzania, przesyłu oraz dystrybucji, jak i odbioru energii elektrycznej . Obecnie mamy do czynienia z debatą, przede wszystkim niestety o charakterze politycznym, związaną z przyszłością energetyki odnawialnej w Polsce. Dotyczy ona głównie energetyki wiatrowej, czego wyrazem jest nowa ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – mocno krytykowana przez przedstawicieli samorządów terytorialnych oraz organizacje pozarządowe.

W dniu 23 kwietnia 2009 r. Parlament Europejski wspólnie z Radą przyjął dyrektywę 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE . Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy każde państwo członkowskie dba o to, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. odpowiadał co najmniej jego krajowemu celowi ogólnemu dla udziału energii ze źródeł odnawialnych w tym roku, określonemu przez właściwe przepisy. Te obowiązkowe krajowe cele ogólne zakładają 20-procentowy udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w Unii w 2020 r.

W październiku 2014 r. odbył się szczyt klimatyczny, po którym przyjęto dokument z wnioskami (Rada Europejska), gdzie wskazano, że w 2030 r. wskaźnik związany z energią ze źródeł odnawialnych ma wynosić minimum 27%. Następnie przyjęto także (podczas szczytu klimatycznego w Paryżu – COP 21) stosowny dokument programowy dotyczący klimatu i walki z jego ociepleniem . Wszystko to stawia Polskę przed nowymi wyzwaniami i trudnym obowiązkiem dostosowania polskiego prawa do wymogów prawodawstwa Unii Europejskiej, z poszanowaniem prawa stanowionego przez organizacje międzynarodowe.

Zgodnie z przepisami ustawy – Prawo energetyczne do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy m.in. planowanie i organizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze gminy. Umiejscowienie planowania i organizacji działań związanych z zabezpieczeniem energetycznym na poziomie gminnym stawia pewne wyzwania przed samorządem terytorialnym. Jak podkreśla się w literaturze – organy samorządu terytorialnego odgrywają współcześnie coraz większą rolę w zakresie energetyki, zwłaszcza w kontekście wytwarzania rozproszonego oraz inwestycji sieciowych . Pozycję gminy można więc sprowadzić do czterech obszarów – ról, w których ona występuje: jako użytkownik energii, w tym uczestnik konkurencyjnego rynku energii, jako lokalny regulator energetyki, jako inwestor i wytwórca energii oraz jako podmiot odpowiedzialny za planowanie i finansowanie oświetlenia miejsc publicznych i dróg znajdujących się na jej terenie . Pokazuje to, że rola podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w sferze energetyki staje się coraz większa. Rola ta jest także istotna w kontekście utrzymania lokalnego bezpieczeństwa energetycznego.

Unijne prawodawstwo oraz krajowe regulacje łączy nadrzędna zasada zrównoważonego rozwoju . W Konstytucji jest mowa także o prowadzeniu polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Wszystko to – w założeniu – prowadzić powinno do ograniczenia emisji dwutlenku węgla do atmosfery oraz zwrócenia się w stronę źródeł energii o charakterze „niekonwencjonalnym”.

Monografia jest wynikiem prac w ramach ponad dwuipółletniego projektu naukowego realizowanego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie pt. „Tworzenie i wykorzystanie energii z odnawialnych źródeł na obszarze gminy jako sfera gospodarki komunalnej. Analiza prawno-administracyjna” w ramach Narodowego Centrum Nauki . W opracowaniu tym przedstawiono otoczenie prawne energetyki odnawialnej w Polsce – ze szczególnym uwzględnieniem roli samorządu terytorialnego – w tym podstawowej jednostki samorządu terytorialnego.

W pierwszym rozdziale omówiono zagadnienie aksjologicznych podstaw regulacji prawnej w sferze OZE. Jest to szczególna kwestia, która odnosi się do zasad przyjętych przez prawodawcę, z których następnie wynikać mają normy prawne. Drugi rozdział poświęcono problematyce rozwoju globalnej regulacji prawnej związanej ze sferą OZE oraz jej wpływowi na wskaźnik tworzenia i wykorzystania energii w krajach UE. Dokonano tego w podziale na akty wspólnotowe i Unii Europejskiej oraz akty Organizacji Narodów Zjednoczonych. W trzecim rozdziale zaprezentowano siatkę podmiotów administrujących oraz ich zadania w sferze OZE. Tutaj nawiązano do istotnego problemu realizacji zasady efektywności energetycznej. Rozdział ten ma przede wszystkim charakter porządkujący wobec całości pracy. Czwarty rozdział dotyczy roli gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego w rozwoju OZE. Jest to ujęcie, które każe postrzegać samorząd terytorialny jako podstawowy element rozwoju tego sektora energetyki z doniosłymi konsekwencjami, które z tego wynikają. Piąty i szósty rozdział stanowi analizę normatywnych determinantów lokalizacji infrastruktury energetycznej z odnawialnych źródeł w gminie (ze szczególnym uwzględnieniem elektrowni wiatrowych) oraz analizę wpływu zasad związanych z ochroną środowiska i ochroną przyrody na rozwój OZE. Wokół tych zagadnień koncentruje się obecnie debata publiczna. Praca kończy się rozdziałem podsumowującym – z uwzględnieniem wniosków de lege lata i de lege ferenda.

W ramach prac nad tą monografią sformułowano początkowo podstawowy problem, który ujęto w dwa pytania badawcze. Pierwsze z nich dotyczyło tego, w jaki sposób i w jakim zakresie (przy ówczesnym stanie prawnym) gminy mogą samodzielnie wytwarzać i wykorzystywać energię ze źródeł odnawialnych w ramach sfery gospodarki komunalnej oraz jakie formy prawne przysługują w tym przypadku podmiotom administracji publicznej. Drugie pytanie związane było z wnioskami dotyczącymi zmian w prawie niezbędnych do tego, aby wdrożyć unijne regulacje oraz regulacje innych organizacji międzynarodowych na poziomie samorządu terytorialnego. Wraz z przyjętymi wyżej pytaniami badawczymi dokonano zawężenia przedmiotu badań. Analiza dotyczy przede wszystkim podstawowych jednostek samorządu terytorialnego – gmin (zawężenie podmiotowe) oraz problematyki odnawialnych źródeł energii w zakresie elektroenergetyki i ciepła, z wyłączeniem źródeł energii w obszarze transportu (zawężenie przedmiotowe).

W toku prac nad monografią w Polsce dokonała się fundamentalna zmiana stanu prawnego w sferze OZE. W tym okresie powstały nowe regulacje prawne tworzące normatywne ramy tej sfery. Jako pierwsza pojawiła się ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii , która wprowadziła kierunek prosumencki. Pod koniec 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu . Na przełomie 2015 i 2016 r. zmieniono ustawę o działach administracji rządowej , wprowadzając nowy dział (energia), i na jej podstawie powołano do życia nowe ministerstwo. W tym okresie zmieniono także ustawę o odnawialnych źródłach energii w zakresie wejścia w życie przepisów dotyczących aukcji energetycznych. W międzyczasie kilkukrotnie zmieniono także samą ustawę – Prawo energetyczne. W maju 2016 r. powołano do życia dwie kolejne nowe ustawy: o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz o efektywności energetycznej .

W związku z licznymi zmianami stanu normatywnego (biorąc pod uwagę, iż opracowanie to ma charakter administracyjnoprawny) dokonano korekty w zakresie problematyki badawczej. W ostatnich latach obserwujemy postępujące ograniczanie władztwa planistycznego gmin w sferze energetyki, zapisanego m.in. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a opisane wyżej zmiany w prawie umacniają ten stan . Stąd jedną z głównych kwestii stało się pytanie, w jakim zakresie władztwo to zostało ograniczone. Istotne okazało się więc nie to, w jakim zakresie gmina może samodzielnie tworzyć i wykorzystywać energię ze źródeł odnawialnych w Polsce (co zostało zresztą zbadane przez autora w drodze ankietowej), ale to, czy w obecnym stanie normatywnym jest ona jeszcze w stanie samodzielnie realizować politykę energetyczną na swoim obszarze. Dodatkowy wątek tej monografii prowadzi także w stronę potwierdzenia tezy o postępującej „atomizacji” prawa administracyjnego w sferze energetyki. Oznacza to ciągły rozpad w miarę jednolitej dotychczas regulacji prawnej na małe i wąsko wyspecjalizowane obszary normatywne, noszące czasem znamiona tzw. specustaw , co powoduje znaczące rozproszenie regulacji prawnej, a także jej niejednolitość . W tym opracowaniu zostaną ukazane skutki takiego procesu.

Monografia uwzględnia stan prawny na dzień 1 stycznia 2017 r.