Grego-Hoffmann Małgorzata, Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Ideę utworzenia sądów administracyjnych wyraża doskonale twierdzenie, że „państwo praworządne jest nierozdzielnie zespolone z instytucją sądownictwa administracyjnego – bez niego bowiem nie ma państwa praworządnego, a bez państwa praworządnego nie ma sądownictwa administracyjnego – przeto leży w najżywotniejszym interesie nauki tak prawa politycznego, jak i prawa administracyjnego, aby to uświadomienie stało się udziałem ogółu społeczeństwa, bo z nim przyjdzie – przyjść musi – nie tylko znajomość, ale i zrozumienie prawa” . Należy zauważyć, że władza administracyjna reprezentująca administrację państwową orzeka w swej decyzji o uprawnieniach i obowiązkach obywatela wobec tej administracji – „jest sędzią we własnej sprawie” (iudex in sua causa) . W sferze kontaktów jednostka – organ administracji mamy zatem do czynienia z charakterystyczną dla tych relacji nierównością. Dopiero przed sądem jednostka i administracja (skarżący i organ) stają naprzeciwko siebie jako dwie równorzędne strony . Z. Janowicz wskazuje jasno, że sądownictwo administracyjne utworzono w państwie praworządnym dla ochrony praw podmiotowych jednostki w sferze prawa publicznego . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powstało, aby kontrolować proces stosowania prawa materialnego, stąd też podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym (skarżący), dotknięty działaniem lub bezczynnością organu ma – na mocy obowiązujących regulacji – prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W postępowaniu przed WSA zgodnie z art. 34 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Prawo do bycia reprezentowanym należy uznać za element prawa do sądu, które to jest jednym z filarów praworządnego państwa .

Doktryna interesuje się kwestią zastępstwa stron na gruncie przepisów proceduralnych . W zakresie postępowania cywilnego powstawały na przestrzeni lat istotne prace dotyczące pełnomocnika i pełnomocnictwa. Wśród nich m.in. J. Sobkowski, Pełnomocnictwo procesowe, jego istota, powstanie i wygaśnięcie, Poznań 1967; Z. Krzemiński, Pełnomocnik w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1971, a także H. Pietrzkowski, Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika w sprawach cywilnych, Warszawa 2010. Nie można ich jednak bezpośrednio odnosić do sytuacji pełnomocnika w postępowaniu przez sądem administracyjnym. Procedura sądowoadministracyjna, choć w niektórych elementach podobna jest do procedury cywilnej, a nawet odwołuje się do niej w zakresie postępowania dowodowego, to jednak wykazuje istotne różnice . Pełnomocnicy profesjonalni, dużo częściej występujący w postępowaniach przed sądami powszechnymi, nierzadko błędnie zakładają zbieżność regulacji obu procedur, co prowadzi do popełniania przez nich błędów. W niniejszej monografii wielokrotnie pojawiają się porównania do regulacji zawartych w procedurze cywilnej, co ma na celu ukazanie istniejących podobieństw i różnic, wyłaniając tym samym obraz pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwalają stronie na swobodny, zgodny z jej wolą wybór pełnomocnika, ograniczony co do określonych kategorii podmiotów, mogących występować w tej roli w postępowaniu (art. 35 p.p.s.a.). W charakterze pełnomocnika działać mogą zatem osoby zawodowo zajmujące się reprezentacją np. adwokat, radca prawny, ale także pracownicy, czy określeni członkowie rodziny. Pełnomocnik może być umocowany przez stronę albo ustanowiony na jej wniosek w ramach prawa pomocy. Przepis art. 35 p.p.s.a. pozwala stronie występować w postępowaniu posługując się przy tym inną osobą. Wśród powodów, dla których strona nie działa samodzielnie w procesie, wyróżnić można w szczególności: brak woli, czasu, nieobecność w miejscu, gdzie toczy się postępowanie, nieznajomość prawa, chorobę, nieporadność. Oświadczenie woli, które umocowuje inną osobę do działania w procesie, jest bardzo istotne z punktu widzenia mocodawcy, bowiem w chwili, kiedy je wygłasza, daje sygnał, że chce, aby osoba, której udzielił pełnomocnictwa, swym działaniem wywoływała skutki w jego sferze prawnej. Wystąpienie tej osoby w procesie, a tym samym pojawienie się wspomnianych konsekwencji, zależeć będzie od tego, czy osoba umocowana może być pełnomocnikiem w rozumieniu prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skuteczne umocowanie pełnomocnika do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym rodzi różnego rodzaju konsekwencje, które w części zależne są od tego, czy stronę reprezentuje adwokat bądź radca prawny, czy też nie. W związku z powyższym możliwe jest wyróżnienie wspólnych dla wszystkich stron konsekwencji proceduralnych związanych z umocowaniem pełnomocnika, a także tych konsekwencji, które powstają tylko dla stron, reprezentowanych przez adwokata lub radcę prawnego. Ustanowienie pełnomocnika wpływa na przebieg całego postępowania. W miejscu strony występuje bowiem podmiot, który swoim działaniem wywołuje skutki procesowe w jej sferze prawnej. Jest on zatem także odbiorcą oświadczeń kierowanych do tej strony i to jemu należy zapewnić udział w postępowaniu.

Pierwszy rozdział pracy porusza kwestię istoty pełnomocnictwa procesowego. Posługiwanie się inną osobą w celu złożenia oświadczenia woli wymaga przede wszystkim wyjaśnienia, czyje oświadczenie woli dociera do sądu, strony i pełnomocnika. Na tle koncepcji ukształtowanych przez XIX-wieczną doktrynę niemiecką wyróżnia się przyjęta w Polsce teoria reprezentacji. Stanowi ona mechanizm umożliwiający wywoływanie skutków prawnych w cudzej sferze prawnej przez zastąpienie przejawu woli reprezentowanego przejawem woli reprezentanta . Konieczne dla wyjaśnienia istoty pełnomocnictwa było odróżnienie go od przedstawicielstwa ustawowego, które również stanowi formę reprezentacji, a także – od występującego w postępowaniu administracyjnym – pełnomocnictwa administracyjnego. Spojrzenie na instytucję pełnomocnictwa z punktu widzenia historii kontroli administracji w Polsce wskazuje na uznanie istotnej roli pełnomocnika w postępowaniu, wyrażające się przyznaniem stronom prawa do bycia reprezentowanym. Dla wyjaśnienia istoty pełnomocnictwa konieczna była także analiza elementów pozwalających na stwierdzenie skutecznego działania pełnomocnika. Rozdział wieńczy omówienie instytucji pokrewnych pełnomocnictwu.

Konstytucja RP w art. 45 gwarantuje każdemu prawo do sądu. Celem rozdziału drugiego jest wykazanie, że jednym z jego elementów jest także prawo do bycia reprezentowanym przez pełnomocnika, a pełnomocnik jest wykonawcą tego prawa. Dla realizacji prawa do bycia reprezentowanym istotne znaczenie mają tzw. przymus adwokacko-radcowski, a także możliwość udzielenia tzw. prawa pomocy. W rozdziale omówiono zatem wpływ tych instytucji na wykonywanie przez stronę przyznanych jej w Konstytucji praw.

Powstanie stosunku pełnomocnictwa stanowi podstawę działania pełnomocnika w postępowaniu. Kwestia udzielenia pełnomocnictwa i jego formy, analizowana w rozdziale trzecim, stanowi element kluczowy dla rozważenia roli pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Konieczność wykazania pełnomocnictwa, o której stanowi art. 37 p.p.s.a., jest warunkiem dopuszczenia pełnomocnika do podejmowania czynności procesowych w imieniu mocodawcy. Prawidłowe umocowanie pełnomocnika wywołuje liczne skutki proceduralne, które wpływają zarówno na sytuację procesową reprezentowanego, jak i na sam przebieg postępowania sądowego. W rozdziale poruszono także problem konsekwencji nienależytej reprezentacji i pozbawienia strony możności działania. Wskazane kwestie należą do tzw. zewnętrznej płaszczyzny pełnomocnictwa. W pracy ujęto także zagadnienie pozaprocesowych relacji strony z pełnomocnikiem, tzw. stosunek wewnętrzny. Ustalenia te mają niebagatelny wpływ na występowanie pełnomocnika w procesie. W większości przypadków znajdują one swój wyraz w umowie łączącej pełnomocnika i stronę.

W rozdziale czwartym omówienia wymagał zakres pełnomocnictwa procesowego. Zgodnie z art. 35 p.p.s.a. możliwe jest udzielenie trzech rodzajów pełnomocnictw, tj. ogólnego – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, do prowadzenia poszczególnych spraw i do niektórych czynności w postępowaniu. Treść pełnomocnictwa wyznacza obszar działania pełnomocnika w procesie i wpływa na jego rolę w postępowaniu. Ograniczenie pełnomocnictwa do określonych czynności stanowi pozbawienie pełnomocnika możliwości pełnego reprezentowania strony w postępowaniu. W ramach podjętego problemu rozważenia wymagało także ustalenie roli pełnomocnika dla kwestii „wykonania orzeczeń sądowych”.

Po omówieniu istoty pełnomocnictwa, wykazaniu istnienia prawa do bycia reprezentowanym jako elementu prawa do sądu, przeanalizowaniu znaczenia prawidłowego umocowania dla działania pełnomocnika w postępowaniu, a także zakresu tego umocowania, rozważenia wymagała kwestia pozycji pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pozycja ta zależna jest jednak od kategorii, do której dany pełnomocnik należy. Zgodnie z podziałem przyjętym przez J.P. Tarno, uprawnionych do reprezentacji można podzielić na następujące podgrupy: pełnomocników profesjonalnych, wśród których znajdują się adwokaci, radcy prawni i prawnicy zagraniczni; quasi-profesjonalnych, czyli: doradców podatkowych i rzeczników patentowych oraz nieprofesjonalnych , do których należą pracownicy osoby prawnej lub przedsiębiorcy, inni skarżący lub uczestnicy postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia. Rozdział piąty skupia się na analizie poszczególnych podmiotów uprawnionych do reprezentacji, kładąc nacisk na etyczne wykonywanie zawodu przez pełnomocników profesjonalnych i quasi-profesjonalnych. Rozdział podsumowuje wykazanie zróżnicowania pozycji procesowej pełnomocników należących do trzech wskazanych grup.

Rozdział szósty koncentruje się na zakończeniu stosunku pełnomocnictwa nawiązanego zarówno z wyboru, jak i z urzędu. Analizie zostały poddane poszczególne przesłanki prowadzące do zakończenia stosunku pełnomocnictwa.

Zrównanie pozycji procesowych stanowi dla skarżącego szansę przeciwdziałania nielegalnym działaniom jej przeciwnika, wcześniej decydenta w postępowaniu administracyjnym. Niniejsza monografia ma na celu wykazanie roli, jaką w tym postępowaniu odgrywa pełnomocnik. Powyższe wymagało ustalenia, jak ustanowienie pełnomocnika wpływa na pozycję procesową strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym i na sam przebieg tego postępowania. Równie istotna była odpowiedź na pytanie, kiedy działania pełnomocnika są skuteczne procesowo, a także jakie skutki wywołuje nieprawidłowa reprezentacja? Rozważyć należało, jak zakres umocowania pełnomocnika, wykonywany zawód, pochodzenie rodzinne i inne cechy podmiotowe wpływają na możłiwość wykonywania przez niego czynności w postępowaniu. Ponadto zbadania wymagało, czy rozwiązania legislacyjne umożliwiają stronie znajdującej się w trudnej sytuacji finansowej działanie przez pełnomocnika? Biorąc pod uwagę fak,t iż dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne w III RP jest wciąż instytucją stosunkowo młodą, tym istotniejsze wydaje się budowanie przez nie wizerunku opartego na społecznym zaufaniu, dlatego też należało odpowiedzieć także na pytanie, czy działania pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą mieć wpływ na obraz sądownictwa administracyjnego w Polsce?

W niniejszej pracy uwzględniono stan prawny, literaturę i orzecznictwo na dzień 1 maja 2012 r. Monografia została przygotowana na podstawie rozprawy doktorskiej obronionej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w 2011 r. Na jej ostateczny kształt wpływ mieli zarówno Pan Prof. Andrzej Skoczylas, będący promotorem niniejszej rozprawy, jak również recenzenci Pan Prof. Roman Hauser oraz Pan Prof. Janusz Niczyporuk. Wszystkim Panom Profesorom składam wyrazy wdzięczności.