Rychter Renata Alicja, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym

„Dopuszczenie możności odwołania aktu administracyjnego aktem administracyjnym wiąże się wprawdzie z zagadnieniem rei iudicatae, ale się z nią nie pokrywa wcale” – pisał przeszło 70 lat temu J.S. Langrod, wybitny administratywista zajmujący się problematyką rei iudicatae w prawie administracyjnym . Stwierdzenie to, z uwagi na obecnie obowiązującą regulację zawartą w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), wskazującą na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, może spotkać się z krytyką. Jednakże wnikliwa analiza istoty wskazanej powyżej wady kwalifikowanej powodującej nieważność decyzji wskazuje, że słowa J.S. Langroda pozostają trafne i mogą stanowić punkt wyjścia do dyskusji na temat charakteru tej instytucji prawnej w postępowaniu administracyjnym.

Communis opinio, nie tylko w prawie krajowym, ale również w doktrynie systemów prawnych innych państw Europy, pozostaje przekonanie, że zasada rei iudicatae odnalazła także zastosowanie w odniesieniu do decyzji organów administracji publicznej sprawujących funkcję orzeczniczą . Niemniej jednak należy zaznaczyć, że w ogólnym postępowania administracyjnym nie występuje instytucja rei iudicatae w identycznej formie, ujęciu i zakresie jak w procedurach sądowych. Jak słusznie zauważa J. Borkowski, „przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zawiera postanowienie podobne w swej treści do odpowiednich przepisów” o postępowaniach sądowych; jedynie zbliżone, porównywalne, a nie tożsame.

Doktryna powagi rzeczy osądzonej w każdej z procedur jest pojmowana jako „efekt potrzeby stabilności prawa” i uznawana nie tylko „za zasadniczą część systemów legalnych wszystkich cywilizowanych narodów” , ale również „za mądrość wszechczasów” . Pewność prawa i niezmienialność ostatecznych decyzji administracyjnych i wyroków sądowych korzystających z przymiotu res iudicata są wartościami chronionymi zarówno w prawie krajowym, jak i w prawie Unii Europejskiej , a także w prawie międzynarodowym.

Natomiast w postępowaniu administracyjnym resiudicata stanowi gwarancję procesową zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, co może stanowić przejaw zjawiska judycjalizacji postępowania administracyjnego . W doktrynie zauważa się przy tym stanowisko, iż „res iudicata ma mniejsze znaczenie w prawie administracyjnym niż w innych dziedzinach prawa”. Istotą powagi rzeczy osądzonej w postępowaniach sądowych jest bowiem w szczególności zakaz ponownego rozpoznawania sprawy i związanie wyrokiem sądu stron postępowania i innych organów państwowych .

Mimo doniosłego uzasadnienia aksjologicznego istnienia rei iudicatae w postępowaniu administracyjnym i szczególnego znaczenia przede wszystkim sytuacji prawnej jednostki będącej stroną postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną, zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną nie doczekało się jak dotąd kompleksowego opracowania. Zagadnienie powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu cywilnym w literaturze okresu powojennego było przedmiotem co najmniej dwóch istotnych monografii, wśród których należy wymienić w szczególności opracowanie Z. Resicha i publikację M. Sawczuka . Natomiast odnośnie do postępowania karnego instytucja ta doczekała się dwóch obszernych monografii .

O ile zatem w odniesieniu do postępowania karnego czy też postępowania cywilnego w doktrynie są dostępne monografie poświęcone instytucji rei iudicatae w tych postępowaniach, o tyle w polskiej literaturze przedmiotu z zakresu postępowania administracyjnego zagadnienie sprawy uprzednio rozstrzygniętej pozostało poza głównym nurtem rozważań doktryny. W okresie międzywojennym istotę rei iudicatae w prawie administracyjnym całościowo omówił jedynie J.S. Langrod . Praca ta została jednak napisana z uwzględnieniem nieobowiązującego stanu prawnego i nie stanowiła wprost o sprawie uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją jako przyczynie stwierdzenia nieważności decyzji. W Polsce powojennej nie powstało podobne do dzieła J.S. Langroda aktualne opracowanie przedmiotowej instytucji w postępowaniu administracyjnym.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako forma ograniczenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi niezwykle doniosłą materię. Dlatego też wnikliwe poznanie poszczególnych przyczyn (wad) decydujących o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkowo istotne w kontekście prawidłowego korzystania z tej instytucji. Kolejną przyczyną uzasadniającą celowość analizy określonych problemów związanych z konstrukcją rei iudicatae w postępowaniu administracyjnym jest także ich doniosłość praktyczna.

Niniejsza publikacja wskazuje w pierwszej kolejności istotę i rolę instytucji powagi sprawy uprzednio rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym ogólnym jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przy uwypukleniu odmienności od instytucji rei iudicatae funkcjonujących w postępowaniu sądowym (w szczególności cywilnym i karnym), a przez to wykazaniu, że instytucja ta ma zasadnicze znaczenie dla ochrony zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i zasady pewności prawa.

Analiza przedmiotowej problematyki pozwala na sformułowanie tezy, że w istocie w postępowaniu administracyjnym o wiele bardziej precyzyjne jest mówienie o instytucji jedynie zbliżonej do rei iudicatae. Można bowiem wnioskować, że ogólne postępowanie administracyjne posługuje się w istocie instytucją rei deliberatae jako powagą sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, która to instytucja skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej wydanej po uprzednim rozstrzygnięciu tej samej sprawy bez wycofania z obrotu prawnego pierwotnego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe rozważania i posługując się analizą aktualnych regulacji prawnych z zakresu ogólnego postępowania administracyjnego, należy postawić w szczególności pytanie o elementy decydujące o istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej i rolę sprawy uprzednio rozstrzygniętej, przede wszystkim w kontekście przesłanki negatywnej wszczęcia postępowania administracyjnego.

W ramach analizy prawnoporównawczej przedkładane Czytelnikowi opracowanie prezentuje rozwiązania prawne oraz poglądy zawarte w doktrynie i orzecznictwie zarówno w prawie krajowym, jak i w wybranych państwach europejskich.

Praca składa się z pięciu rozdziałów. Rozdział 1 ma charakter wstępny i służy poznaniu genezy i rozwoju instytucji sprawy uprzednio rozstrzygniętej jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jak najlepszego zrozumienia istoty tego zagadnienia. Powstanie i kształtowanie się pojęcia i instytucji rei iudicatae w ujęciu metaprawnym opisuję w rozdziale pierwszym przez: ogólną charakterystykę praźródeł tego zagadnienia, przedstawienie rei iudicatae jako przejawu prawomocności materialnej wyroków sądowych w prawie rzymskim oraz przywołanie procesu kształtowania się tej instytucji w prawie anglosaskim. Rozdział ten obejmuje również analizę kształtowania się instytucji sprawy uprzednio rozstrzygniętej w przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), w tym w szczególności zasadę domniemania ważności decyzji administracyjnej i możliwość stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą rei iudicatae, z uwzględnieniem wykładni przepisów art. 71 i 101 ust. 1 r.p.a. W tej części książki przybliżam również funkcjonowanie instytucji rei iudicatae na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym do nowelizacji tego kodeksu dokonanej w 1980 r., na mocy art. 11 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.).

Rozdział 2 stanowi próbę przedstawienia istoty i uzasadnienia aksjologicznego istnienia instytucji sprawy uprzednio rozstrzygniętej jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Rozdział ten służy ukazaniu wszystkich najistotniejszych aspektów tej wady kwalifikowanej, poza zagadnieniem tożsamości administracyjnej, a także jej roli w kontekście realizacji zasad ogólnych prawa, w tym prawa o postępowaniu administracyjnym. Dzięki rozważaniom nad ostatecznością, prawomocnością i wykonalnością decyzji administracyjnej oraz ostatecznością decyzji i zasadą ne bis in idem w postępowaniu administracyjnym zostaje ukazana specyfika rei iudicatae w postępowaniu administracyjnym. Natomiast funkcja ochronna i służebna wobec zasad ogólnych, tj. trwałości decyzji ostatecznej decyzji administracyjnej, pewności prawa i ochrony praw nabytych, przedstawia uzasadnienie aksjologiczne tej instytucji.

Rozdział 3 dotyczy tożsamości sprawy administracyjnej. W rozdziale tym analizie zostaje poddany każdy z elementów sprawy administracyjnej w aspekcie zachowania jej tożsamości. Badanie identyczności podmiotowej zostaje przedstawione z uwzględnieniem następstwa prawnego stron, udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotów na prawach strony i założenia ciągłości działania organów administracji publicznej. Natomiast w zakresie tożsamości przedmiotu sprawy administracyjnej w rozdziale tym zostaje dokonana analiza tożsamości stanu faktycznego i podstawy prawnej.

Wykazanie istoty instytucji rei iudicatae w postępowaniu administracyjnym nie byłoby możliwe bez rozważenia regulacji prawnych dotyczących charakteru i roli postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Rozdział 4 zawiera analizę zagadnień związanych z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zarówno w ujęciu materialnym, jak i proceduralnym, oraz klasyfikację przedmiotów tego postępowania. Warto wskazać na fakt, że został tu przedstawiony przegląd aktów i czynności, wobec których nie można prowadzić postępowania nieważnościowego. Ponadto rozdział ten traktuje – poza zagadnieniami ogólnymi w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, takimi jak: właściwość organu i etapy tego postępowania oraz rodzaje i charakter decyzji wydanych w tym postępowaniu – o możliwości: stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej w części wadą rei iudicatae, stwierdzenia nieważności więcej niż jednej decyzji wydanych w tej samej sprawie i wszczęcia postępowania w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej w kontekście zakazu ne bis in idem.

Rozdział 5 zawiera zestawienie porównawcze roli i specyfiki instytucji rei iudicatae w postępowaniu administracyjnym wybranych siedmiu państw europejskich: Austrii, Niemiec, Czech, Słowacji, Chorwacji, Hiszpanii, Estonii i Litwy. Przy ich wyborze kierowano się przede wszystkim podobieństwami systemów prawnych w obrębie postępowania administracyjnego do polskiego systemu prawnego, a także stopniem zainteresowania doktryny i orzecznictwa poszczególnych państw zagadnieniami wiążącymi się z problematyką rei iudicatae w postępowaniu administracyjnym.