Bieniek Gerard, Pietrzkowski Henryk, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu cywilnym

1. Skarb Państwa jest szczególną państwową osobą prawną, cywilnoprawną personifikacją państwa. Podstawą prawną istnienia i działania Skarbu Państwa - jako osoby prawnej - są przepisy art. 33 i 34 k.c., w których zamieszczono swoistą definicję Skarbu Państwa. Jak dotychczas nie uchwalono ustawy o organizacji Skarbu Państwa. Mimo braku ustawy, Skarb Państwa z mocy art. 33 k.c. jest osobą prawną. W znaczeniu potocznym utożsamia się pojęcie Skarbu Państwa z pojęciem państwa. W istocie o Skarbie Państwa - jako osobie prawnej - mówi się wówczas, gdy państwo jako fiskus wykonuje za pomocą swoich jednostek organizacyjnych (stationes fisci), niemających osobowości prawnej, swoje zadania społeczne i gospodarcze (dominium), pozbawione cech działania publicznoprawnego (działanie władcze - imperium). Chodzi więc o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, z innymi podmiotami na zasadzie równorzędności. W takich przypadkach Skarb Państwa - zgodnie z art. 34 k.c. - jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. W rezultacie każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa. Jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 11 maja 1999 r., I CKN 1148/97 (OSNC 1999, nr 12, poz. 205), Skarb Państwa stanowi scalony i o jednolitym charakterze podmiot; niezależnie od liczby wskazanych w pozwie i w orzeczeniu sądowym jednostek organizacyjnych, stroną jest zawsze Skarb Państwa, a nie wskazane jednostki.

Jeżeli państwo działa jako władza na podstawie prawa konstytucyjnego i ustaw o charakterze ustrojowym, niebędącymi normami prawa cywilnego, to nie występuje jako Skarb Państwa - osoba prawna. Państwo, działając w ramach imperium, nie wkracza w stosunki cywilnoprawne. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że te same państwowe jednostki organizacyjne mogą występować zarówno wówczas, gdy państwo działa w ramach imperium, jak i w ramach dominium (por. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, OSNCP 1994, nr 3, poz. 49).

Jeśli Skarb Państwa określa się mianem szczególnej państwowej osoby prawnej, to uzasadnia to fakt, że w porównaniu z innymi osobami prawnymi, w tym państwowymi osobami prawnymi, Skarb Państwa nie musi mieć ustawy ustrojowej; nie ma organów, statutu bądź siedziby.

2. Zgodnie z art. 34 k.c., Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Jednocześnie, według art. 44[1] § 1 k.c., własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Wynika z tego jednoznacznie, że mienie państwowe (własność i inne prawa majątkowe) może - po 1 lutego 1989 r. - przysługiwać albo Skarbowi Państwa, albo innym państwowym osobom prawnym. Przy stosowaniu tych przepisów należy mieć na uwadze art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Zgodnie z jego treścią, jeżeli z odrębnych przepisów nie wynika, jakiej państwowej osobie prawnej przysługują prawa majątkowe do składnika mienia państwowego, prawa te przysługują Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa.

3. W przepisach kodeksu cywilnego nie doprecyzowano właściwej dla Skarbu Państwa konstrukcji statio fisci, o treści materialnoprawnej. Brak konstrukcji prawnej będącej odpowiednikiem art. 67 § 2 k.p.c., w której zawarto by wyraźne stwierdzenie, że Skarb Państwa występuje w stosunkach cywilnoprawnych przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa. Innymi słowy, brakuje unormowania pojęcia reprezentacji Skarbu Państwa, dotyczącego czynności materialnoprawnych. Stwierdza się jednak zgodnie, że w obrocie cywilnoprawnym Skarb Państwa uczestniczy przez organy kompetentnych, w określonym zakresie, państwowych jednostek organizacyjnych. Można zatem przyjąć, że reprezentowanie Skarbu Państwa w zakresie czynności materialnoprawnych wyprowadza się z dwóch źródeł:

- po pierwsze, z konstrukcji art. 67 § 2 k.p.c., w którym przyjęto, że za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. W zakresie określonym odrębną ustawą za Skarb Państwa czynności procesowe podejmuje Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa;

- po wtóre, z przepisów dotyczących przedmiotu i zakresu działania poszczególnych państwowych jednostek organizacyjnych.

Pogląd ten należy zweryfikować w świetle zmiany stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 5 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz niektórych innych ustaw. W szczególności w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa dodano nowe przepisy art. 17a i 17b, zgodnie z którymi „organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych”(art. 17a ust. 1), zaś „jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze gospodarują przydzielonym im mieniem Skarbu Państwa na zasadach racjonalnej i oszczędnej gospodarki oraz zapewniają ochronę tego mienia” (art. 17b ust. 1).

4. Prawnomaterialna koncepcja Skarbu Państwa jako jednolitej osoby prawnej, o szczególnym charakterze i cechach, oraz wynikające z niej konsekwencje są źródłem wielu wątpliwości i trudności natury czysto praktycznej. Ogólnie można wyróżnić dwie grupy zagadnień. Pierwsza wiąże się niewątpliwie z faktem przeniesienia na forum procesowe jednolitej materialnoprawnej koncepcji Skarbu Państwa, za który - zgodnie z art. 67 § 2 zd. 1 k.p.c. - czynności procesowe podejmują różne państwowe jednostki organizacyjne, bez uwzględnienia tego, iż często jednostki te mają odrębne interesy. Powoduje to kłopoty w prawidłowym stosowaniu różnych konstrukcji procesowych w postępowaniu cywilnym toczącym się z udziałem Skarbu Państwa - jako strony (uczestnika postępowania). Druga grupa zagadnień dotyczy trudności związanych z prawidłowym ustaleniem statio fisci, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie.

Trudności te potęgują – z jednej strony – liczne w ostatnim czasie zmiany dotyczące zakresu działania różnych państwowych jednostek organizacyjnych, będące następstwem wprowadzonych reform (administracji publicznej, ubezpieczenia zdrowotnego, oświaty i ubezpieczeń społecznych), z drugiej – wejście w życie z dniem 15 marca 2006 r. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Te zagadnienia wyznaczają zakres i przedmiot rozważań dotyczących reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu cywilnym zawartych w rozdziale II niniejszej książki.

5. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dokonano reformy administracji publicznej, obejmującej administrację rządową i samorządową. Zmiany te są następstwem wejścia w życie kilku zasadniczych aktów prawnych, do których należy przede wszystkim zaliczyć: ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie; ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa; ustawę z dnia 24 czerwca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa; ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa; ustawę z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa; ustawę z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; ustawę z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej; ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy; ustawę z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Najbardziej widocznym przejawem tych zmian - w odniesieniu do administracji samorządowej - było utworzenie powiatów i województw - jako jednostek samorządu terytorialnego. Funkcjonują one obok gmin, utworzonych jako jednostki samorządu terytorialnego w 1990 r. Te jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą niejednokrotnie w postępowaniu cywilnym, co uzasadnia omówienie zasad ich reprezentacji. Obok tych jednostek występują też inne samorządowe osoby prawne, a także samorządowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, co także czyni aktualnym problem ich reprezentacji w postępowaniu cywilnym. Zagadnienia te przedstawiono w rozdziale III.

6. Opracowanie zawiera trzy aneksy. Pierwszy to graficzne przedstawienie problematyki będącej przedmiotem opracowania. Niewątpliwie ułatwi ono korzystanie z opracowania w codziennej praktyce osób zainteresowanych. Drugi aneks zawiera wybór orzeczeń Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych, dotyczących przedmiotu opracowania.