Bendza Włodzimierz, Regulacja kościelnych spraw majątkowych na przykładzie Kościoła prawosławnego w Polsce

Zagadnienia związane z regulacją kościelnych spraw majątkowych na przykładzie Kościoła prawosławnego w Polsce, występującego w aktach normatywnych pod oficjalną nazwą Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego - w szczególności w świetle przepisów ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. - pozostawały poza obszarem zainteresowania doktryny i nauki prawa wyznaniowego. Również w orzecznictwie, poza kilkoma kluczowymi - z punktu widzenia interesów majątkowych Kościoła prawosławnego - wyrokami analizowanymi w niniejszej monografii, próżno szukać wskazówek interpretacyjnych związanych z tą tematyką. W związku z powyższym, opracowanie to należy postrzegać jako pierwszą próbę kompleksowej prezentacji spraw majątkowych PAKP w ich aspekcie prawnym.

Określenie "regulacja spraw majątkowych" występujące w tytule opracowania należy rozumieć zgodnie z koncepcją przyjętą przez ustawodawcę w rozdziale 1 działu VI ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. Dotyczy ono zagadnień uwłaszczenia osób prawnych PAKP na nieruchomościach będących w jego władaniu, jak również postępowań wnioskowych związanych z przeniesieniem prawa własności nieruchomości, których posiadania Kościół prawosławny został pozbawiony w wyniku działań legislacyjnych poprzednich władz. Jakkolwiek użyte w tytule książki pojęcie "majątku" nie zostało w polskim systemie prawnym jednoznacznie zdefiniowane, to w kontekście niniejszego opracowania użyto je w szerokim tego słowa znaczeniu. Przez majątek rozumie się tym samym, w ślad za tytułem niniejszej monografii, całokształt praw i obowiązków PAKP w odniesieniu do wspomnianych wyżej rzeczy nieruchomych. Stosunki prawne łączące Kościół prawosławny z nieruchomościami określonymi w art. 46-49 ustawy o stosunku państwa do PAKP nie ograniczają się bowiem jedynie do kwestii własnościowych uregulowanych kodeksem cywilnym. Dotyczą również procedur związanych z ich rewindykacją, w ramach dwóch odrębnych postępowań określonych ustawą z dnia 4 lipca 1991 r.

Problematyki omówionej w pracy, związanej z racji treści aktu normującego stosunki państwo - PAKP z prawem wyznaniowym, nie można przedstawić w sposób wyczerpujący bez odwoływania się do innych dziedzin prawa pozytywnego. Tematyka majątkowa odnosi się w szczególności do cywilistycznej płaszczyzny rozważań, która została przyjęta do analizy poszczególnych przepisów ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. Zastosowany przez ustawodawcę mechanizm rewindykacji nieruchomości przez osoby prawne Kościoła prawosławnego został natomiast oparty o przepisy postępowania administracyjnego, które także poddano krytycznej ocenie.

Pod względem konstrukcyjnym książka podzielona została na sześć rozdziałów, składających się z trzech do dziewięciu podrozdziałów. Pierwszy rozdział, mający charakter stricte historyczny, poświęcony został ogólnemu omówieniu sytuacji prawnej majątku Kościoła prawosławnego począwszy od odzyskania przez Polskę niepodległości po I wojnie światowej, przy uwzględnieniu prawodawstwa carskiej Rosji, aktów normatywnych ustanowionych w okresie międzywojennym oraz przepisów wydanych w Polsce Ludowej. Prawidłowe zrozumienie ustawodawstwa polskiego po 1918 r., dotyczącego prawosławnych spraw majątkowych, pozwala bowiem pełniej i wnikliwiej spojrzeć na późniejsze regulacje wydawane w tym zakresie. Kolejne akty prawne dotyczące Kościoła prawosławnego odnosiły się bowiem wprost do przepisów z lat ubiegłych, w tym do dekretu Prezydenta RP z dnia 18 listopada 1938 r. oraz ustawy z dnia 23 czerwca 1939 r.

W drugim rozdziale omówiona została działalność państwowo-kościelnego zespołu, powołanego do opracowania projektu ustawy o stosunku państwa do PAKP. W nielicznych publikacjach, poświęconych powstawaniu regulacji prawosławnej, przeważnie pomija się ten istotny etap prac nad jej treścią. Prawdopodobnie wynikało to z braku możliwości dostępu do materiałów archiwalnych znajdujących się w dyspozycji Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MSWiA, które jako jedyne opisują przebieg negocjacji nad kształtem przyszłej ustawy. W rozdziale drugim udzielono jednoznacznej odpowiedzi na pytania dotyczące pierwowzorów przyszłego aktu normatywnego, wzorowanego na ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w PRL . Przeprowadzono w nim także szczegółową analizę stanowisk prezentowanych przez stronę rządową oraz kościelną, pozwalającą na formułowanie wniosków związanych z postawą organów władzy wykonawczej w odniesieniu do zagadnienia uporządkowania spraw majątkowych Kościoła prawosławnego.

Szczegółowemu przedstawieniu prac parlamentarnych, efektem których było uchwalenie ustawy o stosunku państwa do PAKP z dnia 4 lipca 1991 r., został poświęcony rozdział trzeci. W tej części monografia ukazuje w sposób wyczerpujący stanowiska partii politycznych, które głosami swych przedstawicieli formułowały opinię na temat przyszłego kształtu ustawy prawosławnej . W rozdziale trzecim dokonywana jest także ocena poszczególnych rozwiązań legislacyjnych, proponowanych w odniesieniu do spraw majątkowych PAKP, ze szczególnym uwzględnieniem propozycji Kościoła prawosławnego oraz obrządku greckokatolickiego. W rozdziale tym przedstawiono również prace senackich komisji, które nadały ostateczny kształt przepisom majątkowym rzeczonej ustawy. Uwypukla się w tym zakresie stanowisko marszałka Andrzeja Stelmachowskiego oraz senator Alicji Grześkowiak.

W rozdziale czwartym omówiona została nowelizacja przepisów ustawy o stosunku państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego , w kontekście wprowadzenia do niej tzw. trybu regulacyjnego, mającego zastąpić dotychczasowy administracyjny sposób przekazywania prawa własności nieruchomości niebędących we władaniu Kościoła. Odnotowano w nim aktywność parlamentarzystów związanych ze środowiskiem Unii Wolności, na czele z Tadeuszem J. Zielińskim, dążących do zrównania uprawnień majątkowych czterech Kościołów mniejszościowych, w tym PAKP, z Kościołem katolickim. Treść czwartego rozdziału obejmuje również przedstawienie zagadnienia związanego z przywróceniem terminu do składania nowych wniosków rewindykacyjnych, przewidzianych ustawą o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania z dnia 30 kwietnia 2004 r. Poddano w nim analizie stanowiska klubów parlamentarnych wyrażające stosunek partii politycznych do wyznań niekatolickich. W szczególności usiłowano udzielić odpowiedzi na pytanie o zgodność treści art. 2 noweli z dnia 30 kwietnia 2004 r. z konstytucyjną zasadą równouprawnienia Kościołów i związków wyznaniowych, jak również ze sposobem dokonywania nowelizacji ustaw wyznaniowych w kontekście art. 25 ust. 5 Konstytucji RP z 1997 r. Podjęta została również polemika z opiniami ekspertów z zakresu prawa wyznaniowego i konstytucyjnego, złożonymi do projektu noweli.

Działalności Komisji Regulacyjnej ds. PAKP poświęcony został rozdział piąty. Wspomniano na jego wstępie o przyczynach zmiany postępowania administracyjnego na tryb regulacyjny. Ukazano także parlamentarne kontrowersje wokół zagadnień regulacyjnych w kontekście postulatów zmierzających do powołania odpowiedniej komisji nadzwyczajnej o uprawnieniach śledczych. W tej części książki poddano analizie przepisy ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. normujące postępowanie regulacyjne oraz wskazujące na zakres kompetencji komisji ds. PAKP. Podjęto próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie o istotę prawną ugód regulacyjnych oraz orzeczeń wydawanych przez komisję regulacyjną. Powyższe zagadnienie zostało omówione w oparciu o dostępne orzecznictwo sądów krajowych oraz jedyny, wydany do tej pory w zakresie tematyki poruszanej w książce, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. W końcowej części rozdziału piątego zostało przeprowadzone szczegółowe rozróżnienie między procedowaniem regulacyjnym prowadzonym w trybie art. 48a-48d ustawy o stosunku państwa do PAKP a mediacją i arbitrażem - określonymi normami postępowania cywilnego. Asumpt do rozważań na rzeczony temat stworzyły definicje dotyczące charakteru prawnego trybu regulacyjnego, formułowane przez Trybunał Konstytucyjny.

Ostatni, szósty rozdział poświęcony został w całości omówieniu problematyki związanej z art. 49 aktu normatywnego z dnia 4 lipca 1991 r. Przeniesienie przez parlament w 1991 r. odpowiedzialności w zakresie zawarcia porozumienia mającego na celu współużytkowanie obiektów sakralnych - o czym stanowi art. 49 - na Kościoły będące ze sobą w sporze, w sposób oczywisty zrodziło dodatkowe konflikty, których podstawy prawne przedstawiane zostały w szóstym rozdziale. Próby zmierzające do wypracowania kompromisowych rozwiązań prawnych, w ramach Komisji Wspólnej Kościoła Prawosławnego i Kościoła Katolickiego obrządku bizantyjsko-ukraińskiego zakończyły się fiaskiem. Dopiero rok 2008 przyniósł pewnego rodzaju "nowe otwarcie" w związku z zagrożeniem wypowiedzenia się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na temat niektórych przepisów omawianej ustawy i ich zgodności z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W niniejszym rozdziale przedstawione i opracowane zostały kolejne inicjatywy legislacyjne zmierzające do wydania aktu normatywnego zapowiadanego w art. 49 ust. 1 wraz z krytyczną oceną poszczególnych projektów ustaw i propozycji kościelnych. Końcowe podrozdziały poświęcone zostały rozważaniom prawnym związanym z interpretacją art. 49 ustawy prawosławnej i koncentrują się wokół zagadnienia ewentualnej odpowiedzialności Skarbu Państwa za delikt zaniechania legislacyjnego. Przedstawiono w nich również wątpliwości dotyczące kształtu zapowiadanej ustawy w kontekście konstytucyjnej ochrony praw słusznie nabytych. Podjęto też próbę wyjaśnienia zagadnienia prawnego związanego z dopuszczalnością zasiedzenia własności nieruchomości, o których mowa w art. 49 ust. 1. W treści opisywanego rozdziału ukazano stan stosunków zobowiązaniowych, na tle art. 49 ustawy prawosławnej, łączących Skarb Państwa z Kościołem prawosławnym. W końcowej części rozdziału przedstawiono kolejny projekt zapowiadanej ustawy mającej ostatecznie rozwiązać spory wynikające na tle art. 49.

Podstawę źródłową niniejszej publikacji stanowiły przede wszystkim niepublikowane materiały archiwalne znajdujące się w zasobach Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ich treść po raz pierwszy została ujawniona dopiero w niniejszej książce. Niejednokrotnie odręczne zapiski czy parafy, czynione na marginesach urzędowych dokumentów, pozwalały uchwycić subtelne relacje łączące przedstawicieli władzy wykonawczej z poszczególnymi Kościołami.

W celu wyczerpującego zrelacjonowania oraz przeanalizowania prac ustawodawczych, jak również kolejnych projektów rozwiązań legislacyjnych, z zakresu spraw majątkowych Kościoła prawosławnego, sięgnięto po stenogramy z posiedzeń plenarnych sejmu oraz komisji pracujących nad ustawą prawosławną, znajdujące się w zbiorach Biblioteki Sejmowej. Podkreślenia wymaga fakt, iż w monografii niniejszej również po raz pierwszy publicznie wykorzystano materiały archiwalne z zasobu Kancelarii Senatu, które pozwoliły wyjaśnić szereg wątpliwości związanych z konstruowaniem treści art. 49. Przy opracowywaniu książki korzystano także z archiwum Prawosławnego Metropolity Warszawskiego i Całej Polski mieszczącego się w Warszawie oraz prawosławnej diecezji przemysko-nowosądeckiej w Sanoku, co przyczyniło się do merytorycznego wzbogacenia treści opracowania. Aspekty cywilno- i administracyjnoprawne zostały wyjaśnione w oparciu o najnowsze komentarze, opracowania, monografie i artykuły publikowane w prasie prawniczej. W celu wnikliwego zbadania problematyki określonej tematem książki posłużono się również licznymi przykładami z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych i administracyjnych różnych instancji.

Słowa wdzięczności pragnę wyrazić kierownictwu i pracownikom Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MSWiA, jak również Kancelarii Senatu RP - za życzliwość przy udostępnianiu niepublikowanych archiwaliów wykorzystanych w opracowaniu - a także profesorowi Michałowi Pietrzakowi za jego nieocenione wskazówki wykorzystane przy tworzeniu niniejszego opracowania.