Piontek Eugeniusz (red.), Reforma wspólnotowego prawa konkurencji

Powierzamy uwadze Państwa tom poświęcony reformie prawa konkurencji Wspólnoty Europejskiej. W kolejnych częściach prezentujemy zmiany w zakresie stosowania art. 81 i art. 82 TWE oraz kontroli łączenia i fuzji przedsiębiorstw wprowadzone w życie 1 maja 2004 r., wreszcie formy i rolę arbitrażu w egzekwowaniu warunków koncentracji.

Osią reformy jest dewolucja kompetencji Komisji Europejskiej na rzecz organów ochrony konkurencji i sądów państw członkowskich oraz umocnienie pozycji prawnej, ale i odpowiedzialności przedsiębiorstw w obszarze postrzegania prawa konkurencji Wspólnoty Europejskiej. Znaczenie wręcz rewolucyjne ma zastąpienie obowiązku notyfikowania przez przedsiębiorstwa porozumień wchodzących w zakres art. 81 TWE, z chwilą zawarcia tych porozumień w celu legalizowania ich bądź zakwestionowania zgodności ze wspólnotowym prawem konkurencji przez Komisję, zasadą ponoszenia pełnej odpowiedzialności za tę zgodność przez same przedsiębiorstwa, rozciągnięcie kompetencji organów ochrony konkurencji i sądów krajowych na wszystkie aspekty stosowania art. 81 TWE, wprowadzenie w ramach instytucji leniency możliwości zwalniania bądź ograniczania odpowiedzialności z tytułu zmowy kartelowej podmiotów w niej uczestniczących, które ujawnią takie praktyki, wreszcie otwarcie drogi do egzekwowania poszanowania reguł konkurencji w interesie prywatnym przez podmioty zainteresowane w trybie powództwa cywilnego.

Kluczowym rozwiązaniem wprowadzonej reformy jest również umocnienie uprawnień organów ochrony konkurencji państw członkowskich i zinstytucjonalizowanie ich aktywnej współpracy horyzontalnej z udziałem Komisji w ramach tzw. Europejskiej Sieci Ochrony Konkurencji (ang. European Competition Network - ECN). Współpraca ta służyć ma wyborowi organu krajowego najwłaściwszego do rozpatrywania konkretnych spraw, względnie podziału zadań między tymi organami, wymianie między nimi danych i informacji we współdziałaniu z Komisją z zastrzeżeniem do jej kompetencji rozpatrywania spraw o szczególnym znaczeniu bądź ze względu na rozległość oddziaływania na konkurencję na jednolitym rynku wewnętrznym Wspólnoty.

Drogę do tych rozwiązań torowały precedensy orzecznicze i realia praktyki ostatnich kilkunastu lat. W sprawie Zwartveld z 1990 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) rozpatrywał skargę na odrzucenie przez Komisję wystąpienia sądu krajowego o udzielenie przez nią informacji w przedmiocie naruszenia konkurencji przez stronę w toczącym się przed tym sądem postępowaniu. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał w orzeczeniu, że obowiązkiem organów Wspólnoty jest udzielanie pomocy prawnej w postępowaniu przed organami krajowymi państw członkowskich. Obowiązek ten ETS wywiódł z zasad lojalności i solidarności sformułowanych w art. 10 TWE. Trybunał podkreślił z naciskiem, że obowiązek współpracy rozciąga się w szczególności na Komisję ze względu na powierzone jej zadania, które polegają między innymi na czuwaniu nad przestrzeganiem prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie. W opartych na prawie stosunkach wzajemnych między instytucjami Wspólnoty a państwami członkowskimi dochowywanie obowiązku wzajemnej rzetelnej współpracy ma szczególnie doniosłe znaczenie w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Zadaniem ETS jest sprawowanie na wniosek sądów krajowych nadzoru nad przestrzeganiem tego wymagania przez Komisję.

Bezpośrednio do zasady rzetelnego współdziałania między Komisją a sądami krajowymi państw członkowskich w obszarze prawa konkurencji ETS miał sposobność ustosunkować się po raz pierwszy w orzeczeniu z 1991 r. w sprawie Delimitis. Odwołując się do ustaleń sformułowanych w orzeczeniu w sprawie Zwartveld, ETS wskazał, że sądy państw członkowskich mają prawo zwracać się do Komisji z pytaniami co do wszczęcia i przebiegu toczącego się przed nią postępowania w sprawie, która jest również zawisła przed danym sądem krajowym, a na Komisji spoczywa obowiązek udzielenia stosownych wyjaśnień. Ilekroć stosowanie art. 81 i art. 82 TWE nastręcza szczególnych trudności sądowi krajowemu, Komisja obowiązana jest na wniosek tego sądu udzielić mu wszelkich niezbędnych wyjaśnień.

W sprawie Banks ETS zwrócił z kolei uwagę na obowiązek sądów krajowych do rzetelnej współpracy z Komisją i unikania jakichkolwiek działań, które mogłyby doprowadzić do różnicy między stanowiskiem sądu a stanowiskiem Komisji (zob. zwłaszcza wywody Rzecznika Generalnego Van Gerven. Obowiązek wzajemnej współpracy i współdziałania między Komisją a sądami państw członkowskich w obszarze egzekwowania wymagań prawa konkurencji potwierdzony został przez Komisję w nocie z 1993 r. W ten sposób tworzono podwaliny pod rozwiązania wdrożone w rozporządzeniu Rady nr 1/2003 z 16 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 81 i 82 TWE z mocą obowiązującą od 1 maja 2004 r.

Również w zakresie reformy kontroli koncentracji, drogę do rozwiązań przyjętych ostatecznie w rozporządzeniu Rady nr 139/2004 utorowały doświadczenia zgromadzone na tym polu od początku minionej dekady. Okresem zwrotnym okazał się rok 2002 określany mianem annus horribilis dla Dyrektoriatu Generalnego do spraw Konkurencji Komisji Europejskiej. Sąd Pierwszej Instancji zakwestionował w tym czasie trafność decyzji wydanych przez Komisję aż w kilku dużych sprawach, żeby wymienić MCI WorldCom/Sprint (Case T-310/00), GE/Honeywell (Case T-209/01), Airtours (Case T-342/99) czy Tetra Laval (Case T-5/02). Skłoniło to Komisję do odstąpienia od proponowanych wcześniej w Zielonej Księdze umiarkowanych zmian na rzecz radykalnej rewizji reguł postępowania oraz wymagań stawianych w procesie kontroli koncentracji. Dnia 11 grudnia 2002 r. Komisja opublikowała nowy i nieporównanie bardziej radykalny program reformy.

Pierwszym krokiem było utworzenie urzędu Głównego Ekonomisty o zadaniach usługowych wobec Komisji, lecz od niej niezależnego. Ma on przyczyniać się do zapewnienia większej dojrzałości i obiektywizmu analiz ekonomicznych służących Komisji do podejmowania decyzji w rozpatrywanych przez nią sprawach. Słabość tych analiz stawała się coraz częstszym przedmiotem krytyki, podkopując autorytet Komisji. Trzeba więc było powstrzymać ten proces za pośrednictwem rozwiązań konstruktywnych.

Wydłużanie się postępowania w przedmiocie kontroli koncentracji było kolejną słabością, którą należało przezwyciężyć. Zjawisko to miało wielorakie przyczyny, w tym pojawiającą się niejednokrotnie konieczność rozpatrywania zgłoszeń w tej samej sprawie przez dwa lub więcej państw członkowskich oraz Komisję. Wprowadzono więc zinstytucjonalizowany mechanizm skoordynowanej selekcji wyprzedzającej organu właściwego dla oceny konkretnego programu koncentracji, czy to z inicjatywy samych zainteresowanych przedsiębiorstw, czy też organów państw członkowskich względnie Komisji.

Zinstytucjonalizowano też możliwość konsultowania z Komisją programów koncentracyjnych w fazie przygotowawczej. Umożliwia to wyprzedzające dostosowanie takiego programu do wymagań Komisji bądź odstąpienie od niego przez strony jeszcze przed zamknięciem przygotowań i podjęciem decyzji o koncentracji z zaoszczędzeniem czasu oraz wydatków, które w przeciwnym razie mogłyby być stracone ze szkodą dla podmiotów zainteresowanych i gospodarki. Wśród wielu innych zmian wprowadzonych rozporządzeniem nr 139/2001 poczesne miejsce zajmuje nowe podejście do oceny koncentracji na rynkach oligopolistycznych polegające m.in. na skojarzeniu oceny pozycji dominującej z kryterium zasadniczego osłabienia konkurencji.

Trudności w egzekwowaniu środkami administracyjnymi warunków akceptacji koncentracji pchnęły Komisję do poszukiwania sposobów przezwyciężenia doświadczonych trudności procesowych i materialno-prawnych za pośrednictwem postępowania quasi-arbitrażowego. Praktyka dowodzi, że ułatwia ono osiąganie zadowalających rozwiązań.

Właśnie tym problemom poświęcona jest niniejsza publikacja. Prag-niemy żywić nadzieję, że przybliży ona oraz ułatwi zrozumienie najnowszych zmian w prawie konkurencji Wspólnoty Europejskiej.

Warszawa, luty 2005

Prof. dr hab. Eugeniusz Piontek