Gajda Agnieszka, Rytel-Warzocha Anna, Uziębło Piotr, Referendum ogólnokrajowe w Polsce. Wybrane zagadnienia

Instytucja referendum była już wielokrotnie przedmiotem analiz na gruncie różnych nauk, w tym również nauk prawnych, choć w tym ostatnim przypadku brakuje monografii dokonującej kompleksowej analizy aktualnego stanu prawnego tego mechanizmu demokracji bezpośredniej na gruncie polskim . Niemniej jednak nie jest naszym zamiarem dokonanie takiej analizy, lecz skoncentrowanie się na kilku problemach, które - w naszej ocenie - są niezwykle aktualne i budzą wątpliwości, czasami nawet daleko idące, w kontekście kształtu obowiązujących rozwiązań prawnych, które w wielu przypadkach nie są doskonałe. Większość z tych wątpliwości potwierdziła praktyka związana z przeprowadzeniem referendum w 2015 r., a także podjęta wtedy przez Prezydenta próba zarządzenia kolejnego głosowania ludowego, która nie spotkała się z akceptacją senatu.

Monografia składa się z pięciu rozdziałów. W pierwszych dwóch podjęto temat zarządzenia referendum, przy czym analizie zostały poddane dwa wątki: zarządzenie referendum przez Prezydenta RP oraz problematyka pośredniej, ludowej inicjatywy referendalnej, a więc sprawy związane z wystąpieniem przez grupę obywateli do sejmu z wnioskiem o przeprowadzenie referendum. Analizie poddano przede wszystkim rozwiązania polskie, a ewentualne odwołania do innych porządków prawnych mają jedynie charakter incydentalny, ukazujący pewne rozwiązania w nieco szerszej perspektywie. Podejście dogmatyczne było tu ze wszech miar wskazane, gdyż pozwalało na wykazanie pewnych niespój - ności, które pojawiają się w polskim prawie, co często jest wynikiem występowania kilku aktów normatywnych, które regulują realizację prawa do zarządzenia referendum lub też inspirowania jego zarządzenia.

Podobnie metoda dogmatyczna dominuje w dwóch kolejnych rozdziałach poświęconych kampanii referendalnej i jej finansowaniu. W tym obszarze szczególnie istotne są okoliczności, w których była tworzona ustawa o referendum ogólnokrajowym. Była ona bowiem przygotowana pod kątem jednego, konkretnego referendum, jakim było referendum związane z akcesją Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Przyjęte rozwiązania miały więc służyć skutecznemu prowadzeniu kampanii prounijnej, lecz nie zawsze można je uznać za słuszne w kontekście właściwego funkcjonowania tego narzędzia partycypacji obywatelskiej, zwłaszcza że niejasności związane z kształtem owej regulacji niekiedy komplikują poprawne dekodowanie norm z obowiązujących przepisów prawnych. Zwraca również uwagę daleko idący liberalizm ustawodawcy, głównie w sferze kampanii instytucjonalnej, kampanii w mediach publicznych oraz finansowania kampanii referendalnej. Ocena tego liberalizmu nie zawsze wypada pozytywnie.

Nieco inny charakter ma ostatni rozdział, który koncentruje się na badaniu nie tyle problemów dostrzeżonych przez autorów monografii, ile na ocenie rozwiązań prawnych dokonanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Dotyczy to przede wszystkim rozwiązań prawnych, które mają służyć łatwości dostępu wyborców do informacji o referendum oraz dostępu do lokali, w których odbywa się głosowanie. Rzecznik okazuje się bardzo aktywnym organem, którego działalność dowodzi, że liczne grupy podmiotów, z różnych przyczyn - faktycznych lub prawnych, nie mogą korzystać z konstytucyjnie przysługującego im prawa do wzięcia udziału w referendum. Wskazywane przez Rzecznika Praw Obywatelskich luki i uchybienia w obowiązujących przepisach prawa lub w praktyce ich stosowania są cenną informacją, która powinna stanowić podstawę dyskursu nad ewentualnymi reformami prawa referendalnego. Uznaliśmy zatem, że rozdział ten uzupełni i wzbogaci rozważania przedstawione w rozdziałach wcześniejszych.

Niniejsza monografia otwiera serię, w której autorzy, przede wszystkim związani z Uniwersytetem Gdańskim, zamierzają badać rozwiązania odnoszące się do mechanizmów partycypacji obywatelskiej. Mimo że w dalszym ciągu zarówno w Polsce, jak i w innych państwach na świecie zasadą jest występowanie systemów przedstawicielskich, to jednak bezpośrednia partycypacja obywatelska, czy nawet szerzej - partycypacja społeczna, przeżywa swój renesans. Co ważne, nie dotyczy to tylko powrotu do szerszego wykorzystywania referendów bądź inicjatyw ludowych, ale również pojawiania się nowych narzędzi takiej partycypacji, czego najlepszym przykładem może być popularność budżetów obywatelskich czy też paneli obywatelskich. Zapewne również w nadchodzących latach pojawią się kolejne pomysły na poszerzenie katalogu narzędzi demokracji deliberatywnej. W dużej mierze postęp ten wynika z rozwoju technologicznego, pozwalającego na szybsze i skuteczniejsze podejmowanie decyzji przez społeczeństwo, poprawia także dostęp do informacji i jej obieg. Dlatego prawna analiza tych zjawisk, przede wszystkim na gruncie polskim, jest wskazana i potrzebna. Ponadto jesteśmy przekonani, że dynamiczny rozwój narzędzi partycypacyjnych stworzy nowe obszary badawcze.

Autorzy

Piotr Uziębło

Piotr Uziębło

Prawo do zarządzenia referendum ogólnokrajowego w większości państw demokratycznych przysługuje organom władzy ustawodawczej, w tym zazwyczaj niższym izbom parlamentu, niemniej jednak w wielu państwach podmiotem uprawnionym do zarządzenia głosowania powszechnego jest również głowa państwa . Uprawnienie przysługujące w tym zakresie Prezydentowi ma jednak zazwyczaj komplementarny charakter względem uprawnień władzy ustawodawczej, a tym samym częściej podlega różnego rodzaju ograniczeniom, przy czym szczegółowe rozwiązania prawne poszczególnych państw mogą się oczywiście nawet znacznie w tym zakresie różnić . Niemniej jednak charakterystyczną cechą referendów zarządzanych przez głowę państwa jest przyjmowanie rozwiązań prawnych, które w pewnym stopniu hamują aktywność Prezydenta w tym zakresie, ograniczając tym samym możliwość jego bezpośredniego porozumiewania się ze społeczeństwem .

W Polsce kompetencja Prezydenta do zarządzenia referendum ma konkurencyjny charakter wobec uprawnień parlamentu. Została ona z jednej strony wzmocniona poprzez zaliczenie tego prawa do prezydenckich prerogatyw, z drugiej jednak znacznie ograniczona przez wymóg uzyskania zgody senatu na skorzystanie z tego prawa przez Prezydenta. Jak wskazuje Paweł Sarnecki, kompetencja Prezydenta do zarządzenia referendum uwydatnia jego szczególną rolę jako gwaranta realizacji pewnych wartości narodowych, aczkolwiek „nie może być formalnie zaliczona do uprawnień inspirujących, ani do uprawnień hamujących działalność parlamentu, gdyż oznacza całkowite wyłączenie parlamentu z pewnego wycinka ustawodawstwa państwowego i zastąpienie go bezpośrednią akcją suwerena” . Należy w tym miejscu zauważyć, że kwestia przyznania Prezydentowi kompetencji do zarządzenia referendum ogólnokrajowego pojawiła się już w toku debaty nad kierunkiem reform przeprowadzonych w 1989 r., kiedy w Polsce został przywrócony urząd Prezydenta. Początkowo zgłaszane propozycje umożliwiały Prezydentowi swobodne, a przede wszystkim niezależne od innych organów państwowych, odwoływanie się do narodu w drodze wiążącego referendum ogólnokrajowego w przypadku, gdyby doszło do konfliktu z ciałem przedstawicielskim . Problematyka ta powróciła w kolejnych latach w ramach prac nad tzw. małą konstytucją, podczas których przewagę zyskały propozycje uzależnienia prezydenckiego prawa zarządzenia referendum od zgody senatu . Ostatecznie zgodnie z art. 19 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) w sprawach o szczególnym znaczeniu dla Państwa może być przeprowadzone referendum, które może zarządzić sejm uchwalą podjętą bezwzględną większością głosów, oraz Prezydent - za zgodą senatu podjętą bezwzględną większością głosów.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), podobnie jak wcześniejsze akty konstytucyjne w naszym kraju, nie wprowadziła obowiązku zarządzenia referendum na wniosek wyborców. Na tym poziomie ustrojowym nie przewidziano również ludowej inicjatywy referendalnej, zarówno o bezpośrednim charakterze, jak i o charakterze pośrednim. Jest to wynikiem dość sceptycznego stosunku ustrojodawcy do wprowadzania mechanizmów bezpośredniej partycypacji obywatelskiej. Poza brakiem oddolnej możliwości inicjowania referendum świadczy o tym także brak ogólnokrajowych referendów o obligatoryjnym charakterze, jak również brak istotnego ograniczenia praw wyborców w procedurze zmiany Konstytucji RP, zarówno poprzez wyłącznie ludowej inicjatywy konstytucyjnej, jak i możliwości skutecznego żądania referendum zatwierdzającego dokonane zmiany . Faktu tego nie zmienia przyznanie grupie wyborców pośredniej inicjatywy ustawodawczej, o której losach i tak decyduje parlament, gdyż rozpatrywanie takich projektów jest tożsame z rozpatrywaniem projektów wnoszonych przez inne podmioty dysponujące inicjatywą ustawodawczą.

Sceptyczny stosunek do oddolnych referendów nie był natomiast widoczny w projektach ustawy zasadniczej, które były przedmiotem prac Komisji Konstytucyjnej w latach 1993-1997 . Spośród siedmiu projektów, aż w pięciu z nich było przewidziane prawo wyborców do zainicjowania procesu referendalnego, choć zostało to uczynione w różny sposób. Pierwszym z nich był projekt wniesiony przez Prezydenta Lecha Wałęsę . Zgodnie z art. 51 ust. 2 projektu referendum w sprawie o szczególnym znaczeniu dla państwa musiało zostać zarządzone przez Radę Ministrów działającą na wniosek min. 500 tys. wyborców do sejmu. W istotny sposób został jednak ograniczony jego zakres przedmiotowy, gdyż nie mogło ono dotyczyć Konstytucji RP, podatków, budżetu oraz amnestii. Drugi - projekt PSL - ograniczył ludową inicjatywę referendalną wyłącznie do złożenia wniosku o przeprowadzenie głosowania ludowego w sprawie zatwierdzenia ustawy o zmianie Konstytucji RP. Również i w tym wypadku wniosek musiał być poparty przez co najmniej 500 tys. wyborców. Znacznie bardziej restrykcyjny był projekt UD , który przyznawał obywatelom w liczbie aż co najmniej 2 mln wyborców prawo wystąpienia z wnioskiem o zarządzenie referendum. Musiał on być uwzględniony przez Prezydenta, o ile nie dotyczył wydatków i dochodów państwa oraz amnestii.

Specyficzne regulacje dotyczące oddolnego referendum zakładał projekt SLD oraz projekt Senatu I kadencji . Przewidziane w projekcie SLD oba rodzaje wniosków o przeprowadzenie referendum miały charakter weta ludowego. Pierwszym z nich było rozwiązanie przewidziane przez art. 165 ust. 5 projektu, zakładające, że z wnioskiem o zarządzenie referendum w sprawie odrzucenia ustawy o zmianie Konstytucji RP może wystąpić - obok grupy 115 posłów - również grupa co najmniej 500 tys. wyborców, wykonując to w formie petycji. Drugie weto miało charakter ogólny. W tym wypadku, jak stanowił art. 95 projektu, Prezydent miał zarządzić referendum „w sprawie całkowitego lub częściowego uchylenia ustawy lub rozporządzenia z mocą ustawy, jeżeli zażąda tego 500 tysięcy wyborców”. Referendum takie było jednak wyłączone w sprawach dotyczących ustaw podatkowych, budżetu oraz amnestii. Nieco inaczej wyglądało to w projekcie Senatu I kadencji. On również przewidywał prawo złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum abrogacyjnego, które miało przysługiwać grupie co najmniej 500 tys. obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do obu izb parlamentu. Przy czym szerszy był katalog ograniczeń materii, których referendum takie nie mogło dotyczyć. Obok budżetu, ustaw podatkowych i amnestii zostały z niego wyłączone również upoważnienia do ratyfikacji umów międzynarodowych oraz prawa człowieka chronione konstytucyjnie (art. 84 ust. 2 projektu). Poza tym zakładano także pozbawienie grupy wyborców uprawnienia do zainicjowania referendum w sprawach związanych ze zmianą Konstytucji RP.

Ludowa inicjatywa referendalna pojawiła się również w pierwszym wariantowym projekcie Konstytucji RP . Zgodnie z jego art. 44 ust. 4 „każdy, komu przysługują prawa wyborcze, może żądać ogłoszenia referendum w sprawie całkowitego lub częściowego uchylenia ustawy. Referendum takie zarządza się, jeżeli wniosek znajdzie poparcie, co najmniej pięciuset tysięcy wyborców. Nie jest dopuszczalne referendum w sprawach podatków i budżetu - w skali całego państwa, oraz w sprawach amnestii”. Drugi wariant tego przepisu dodatkowo wyłączał referendum w sprawach „przyrodzonych praw człowieka”. Ponadto w projekcie tym przewidziano możliwość wystąpienia 500 tys. wyborców w sprawie zarządzenia referendum o odrzuceniu ustawy zmieniającej całą Konstytucję RP lub jej postanowienia z rozdziałów o podstawach ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, prawach i wolnościach człowieka i obywatela lub zmianie Konstytucji RP. Możliwość oddolnego składania wniosków o przeprowadzenie głosowania ludowego przez grupę wyborców po raz pierwszy w toku prac konstytucyjnych zniknęła w projekcie z 19 czerwca 1996 r. i nie pojawiała się ponownie w kolejnych fazach tych prac, co przesądziło o wspomnianym na wstępie braku konstytucyjnych podstaw dla ludowej inicjatywy referendalnej.

Referendum ogólnokrajowe przeprowadzone 6 września 2015 r. na mocy postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 czerwca 2015 r. o zarządzeniu ogólnokrajowego referendum (Dz.U., poz. 852) wydanego po podjęciu uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 września 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na zarządzenie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ogólnokrajowego referendum było pierwszym (i jak dotychczas jedynym) referendum o charakterze problemowym, przeprowadzonym pod rządami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) w oparciu o reżim prawny art. 125. Jedną z kwestii związanych z przeprowadzeniem referendum, która wzbudziła zainteresowanie nie tylko partii politycznych, ale również organizacji pozarządowych, stowarzyszeń i innych podmiotów zainteresowanych przedmiotem głosowania, było prawo do uczestniczenia w kampanii referendalnej, w tym przede wszystkim wynikających z obowiązującego ustawodawstwa zasad prowadzenia kampanii referendalnej, praw i obowiązków jej uczestników, jak również zasad finansowania działań podejmowanych w ramach kampanii. Ustawodawca szczegółowo uregulował kampanię referendalną w przepisach ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 318; dalej: u.r.o.), poświęcając jej odrębny rozdział 6 (art. 37-58) i określając nie tylko zasady jej prowadzenia, ale też ramy czasowe.

Problematyka finansowania kampanii referendalnej i sposób jej prawnego uregulowania może budzić liczne wątpliwości, tym bardziej że już w czasie prac nad ustawą o referendum ogólnokrajowym nie było oczywiste, jak tę kwestię unormować. Projekt ustawy, który został wniesiony do sejmu przez Prezydenta RP , zakładał w art. 39, że „wydatki ponoszone przez podmioty biorące udział w kampanii referendalnej pokrywane są z ich źródeł własnych i zgodnie z przepisami określającymi ich działalność finansową”. W uzasadnieniu projektu wskazano, że taka propozycja unormowania owej problematyki oznacza, że „finansowanie kampanii referendalnej podlega tej samej regulacji prawnej co regulacja odnosząca się do finansowania partii politycznych, stowarzyszeń i innych organizacji społecznych (np. związków zawodowych), a także dotyczących działalności finansowej fundacji. (...) Można sądzić, że niebezpieczeństwa, jakie pojawiają się w związku z finansowaniem kampanii wyborczych, w których zaangażowany jest inny typ interesów niż w kampaniach referendalnych, kampaniom referendalnym nie zagraża”. Podobną argumentację przedstawił też jeden z autorów projektu - Piotr Winczorek. Wskazywał on, że „przekonanie o odmienności kampanii referendalnej w stosunku do kampanii wyborczych usprawiedliwia, sądzić wypada, uregulowania o znacznym stopniu liberalizmu” . Uzupełniając swoje wywody, autor dodał, że „kampania referendalna nie jest kampanią, w której jakiś podmiot osobiście, w sensie personalnym czy organizacyjnym, coś zyskuje lub coś traci. W kampaniach wyborczych uzyskuje się mandaty, dostęp do władzy, wpływów itd. W kampaniach referendalnych chodzi natomiast o sprawę, a nie o interesy grupowe. Stąd też natężenie interesów grupowych czy indywidualnych, także w wymiarze materialnym, związane z kampaniami referendalnymi, bez względu na to, czego one dotyczą, jest mniej wyraźne niż w przypadku wyborów. Tam jest o co walczyć, w sensie zdobycia wartości cennych z punktu widzenia organizacji politycznych czy samych polityków. Tu natomiast walczy się o sprawę, o interes państwa czy narodu” . W toku prac ustawodawczych nie wszyscy jednak akceptowali takie podejście. Poseł Jerzy Czerwiński akcentował, że „przy obecnej konstrukcji ustawy możliwe jest finansowanie kampanii referendalnej ze środków zagranicznych. (...) W moim pojęciu jest to sprzeczne z całym naszym systemem prawnym, bo we wszystkich ordynacjach wyborczych jest zapisany zakaz przyjmowania środków od podmiotów zagranicznych” . W czasie dalszych prac sejmowych były zgłaszane poprawki, które zakładały zmianę zasad finansowania kampanii referendalnej , jednak wszystkie odrzucono, i tym samym kształt przepisu regulującego tę kwestię nie został znacząco zmieniony w stosunku do treści projektu. Jedyna zmiana dokonana podczas prac Komisji Ustawodawczej dotyczyła wyłączenia stosowania przepisów prawa wyborczego do kampanii referendalnej. Również senat nie wniósł dalszych poprawek do tego przepisu.

Obecny kształt analizowanej regulacji nie różni się zasadniczo w stosunku do tego, który został jej nadany w pierwotnym brzmieniu. Drobna modyfikacja dotknęła jedynie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 318; dalej: u.r.o.), co wynikało z wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112, ze zm.). Obecnie wskazuje on, że do finansowania kampanii referendalnej nie mają zastosowania przepisy kodeksu wyborczego. Skutkiem braku daleko idących zmian w dalszym ciągu finansowanie kampanii referendalnej nie jest regulowane w sposób zbiorczy. Możliwość wydatkowania określonych środków na ten cel, jak również gromadzenia funduszy regulują ustawy, które dotyczą poszczególnych podmiotów prowadzących taką kampanię, co jest wyrazem realizacji konstytucyjnej wolności słowa . Co więcej, w przypadku kampanii referendalnej prowadzonej przez osoby fizyczne w zasadzie nie występują żadne jej ograniczenia, oczywiście o ile jest prowadzona z wykorzystaniem tylko legalnie uzyskanych dochodów przez takie osoby, a także nie pojawiają się w stosunku do nich żadne obowiązki sprawozdawcze . Ocena takiej regulacji nie jest jednak możliwa bez analizy kwestii finansowania poszczególnych podmiotów, które mogą w niej uczestniczyć. Analiza ta nie będzie miała charteru kompleksowego, lecz będzie dotyczyć sfer, które mogą mieć związek z finansowaniem referendum. Porównam możliwości jej finansowania przez partie polityczne, stowarzyszenia, fundacje, związki zawodowe i organizacje pracodawców, czyli podmioty, których aktywność referendalna jest z reguły największa.

Podstawowym zadaniem Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO; dalej również: Rzecznik) jest stanie na straży praw i wolności obywatelskich. Takie zadanie wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), ale również z ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2014 r., poz. 1648, ze zm.) oraz innych aktów prawnych, takich jak np. ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U., poz. 1064, ze zm.), ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 101, ze zm.) czy ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2016, poz. 1137). Rzecznik podejmuje czynności mające na celu ochronę praw i wolności człowieka i obywatela, jeżeli poweźmie wiadomość o ich naruszeniu, przy czym nie ma znaczenia, czy nastąpi to na skutek skargi uprawnionego, czy też z jego własnej inicjatywy . Cechą charakterystyczną dla polskiego ombudsmana jest to, że podejmuje działania, gdy uzna to za stosowne, z reguły gdy jego interwencja może wywołać skutki powszechne, gdy dotyczy istotnego społecznego problemu, którego skala jest znaczna. Działania RPO nie muszą zatem służyć jedynie konkretnej osobie, która wystąpiła do niego ze skargą. Naruszenie wolności lub praw, które uzasadnia wszczęcie postępowania przez RPO, może mieć miejsce w sferze zarówno stosowania, jak i tworzenia prawa. Coraz częściej uznaje się, że każdy akt prawotwórczy, taki jak stanowienie prawa, zawieranie umowy, precedens prawotwórczy, zwyczaj, może wiązać się z dokonywaniem czynności konwencjonalnych przez organy władzy publicznej, których skutkiem może być naruszenie wolności lub praw jednostek w związku z zachowaniami mającymi miejsce w procesie tworzenia prawa .

W związku z rozpatrywanymi sprawami Rzecznik może przede wszystkim przedstawiać właściwym organom, instytucjom i organizacjom oceny oraz wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony praw i wolności człowieka i obywatela oraz zmierzające do usprawnienia załatwiania spraw jednostki . Kolejnym sposobem interwencji Rzecznika jest prawo tzw. inspiracji prawodawczej, polegające na prawnie przyznanej możliwości wystąpienia do właściwych organów o podjęcie inicjatywy ustawodawczej lub o zmianę aktów prawnych w sprawach dotyczących praw i wolności człowieka i obywatela. Rzecznikowi bowiem nie przysługuje kompetencja wydawania aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Inną formą działania Rzecznika jest wystąpienie, jako tzw. podmiot legitymowany ogólnie, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o wszczęcie postępowania w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją RP, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją RP, ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, zgodności z Konstytucją RP celów lub działalności partii politycznych. Ponadto Rzecznik, o ile zgłosi swój udział w postępowaniu dotyczącym skargi konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, staje się uczestnikiem tego postępowania. Wreszcie Rzecznik może wystąpić do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest w związku z przyznanymi konstytucyjnie zadaniami organem w pełni właściwym w sprawach interwencji podejmowanych w sytuacji naruszenia prawa obywatela do udziału w referendum. Wśród podstawowych praw i wolności konstytucyjnych, w art. 62 Konstytucji RP, znajduje się prawo do wzięcia udziału w wyborach, które obejmuje swoim zakresem również prawo do wzięcia udziału w referendum. Jest ono konsekwencją jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, a mianowicie zasady zwierzchnictwa narodu, zgodnie z którą władza zwierzchnia należy do narodu, który sprawuje ją poprzez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Prawo to staje się więc instrumentem urzeczywistniania podstawowych, fundamentalnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd należy mu się szczególna ochrona, w tym instytucjonalna, a na jej straży postawiono właśnie m.in. Rzecznika Praw Obywatelskich.