Wierzbica Anna, Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego

Jednostki samorządu terytorialnego mają konstytucyjnie gwarantowaną osobowość prawną. O posiadaniu osobowości prawnej gminy, powiatu i województwa przesądzają także przepisy wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych. Występowanie atrybutu osobowości prawnej powoduje, że wskazane jednostki są osobami prawnymi, mają daleko idącą samodzielność w funkcjonowaniu. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Gmina, powiat i województwo, podobnie jak inne osoby prawne, działają przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie oraz wydanym na jej podstawie statucie.

Jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się jednak daleko idącą specyfiką w porównaniu z pozostałymi podmiotami wyposażonymi w atrybut osobowości prawnej. Ta specyfika wyraża się m.in. możliwością wypowiadania się przez jednostki samorządu terytorialnego nie tylko za pośrednictwem ustawowo określonych organów, lecz także za pośrednictwem mieszkańców, którzy wespół z odpowiednim terytorium tworzą jednostki samorządu terytorialnego. Możliwy sposób wypowiadania się gminy, powiatu i województwa sprowadza się zatem do prawa wyrażania woli za pośrednictwem mieszkańców, czyli z wykorzystaniem formy demokracji bezpośredniej, oraz do wyrażania woli za pośrednictwem organów, a więc z wykorzystaniem formy demokracji pośredniej.

W przypadku wypowiadania się przez swoich członków jednostki samorządu terytorialnego korzystają z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do przeprowadzenia głosowania w ramach referendum lokalnego oraz wyborów do organów stanowiących i organu wykonawczego na poziomie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Władcze formy wypowiadania się gminy, powiatu i województwa za pośrednictwem organów sprowadzają się de facto do uchwał organów kolegialnych oraz zarządzeń wydawanych przez organy monokratyczne.

Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie administracyjnoprawnych, władczych, wiążących form wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego, jakimi są: referendum lokalne i wybory samorządowe oraz uchwały i zarządzenia. Rozważaniom poddane zatem zostały tylko administracyjnoprawne formy wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego, którym w zależności od przedmiotu ich regulacji można przypisać cechę władczości oraz atrybut wiążącej mocy obowiązującej. Poza zakresem pracy znalazły się więc cywilnoprawne formy wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego, właściwe również innym osobom prawnym jako metody wypowiadania się, a także formy o charakterze niewiążącym (czyli konsultacyjnym), względnie niewładczym.

Ponadto celem opracowania jest również ustalenie koniecznych warunków, jakie muszą zaistnieć, by wyrażona przez mieszkańców bądź organy samorządowe wola mogła stać się prawnie wiążącym sposobem wypowiadania się gminy, powiatu i województwa.

Praca ma stanowić także próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy mieszkańcy - członkowie wspólnot samorządowych tworzący wespół z odpowiednim terytorium jednostki samorządu terytorialnego - mają skutecznie zapewnioną możliwość współdecydowania o sprawach publicznych dotyczących tych jednostek.

Niniejsze opracowanie ma również wykazać, czy regulacje prawne dotyczące wykształconych dotychczas form władczego wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego są wystarczającymi metodami formułowania woli gminy, powiatu i województwa.

Wskazane cele zdeterminowały przyjęty podział, jak również kolejność omawianych zagadnień. Stąd też pierwsza, wstępna część pracy zawiera omówienie problematyki dotyczącej osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego wraz budzącymi spory doktrynalne aspektami podziału tej osobowości na publiczno- i prywatnoprawną. Przeanalizowanie tych zagadnień wykazało, że osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego cechuje się odmiennością w porównaniu z osobowością, jaką mają inne osoby prawne.

Zasadnicza część niniejszego opracowania dotyczy dwóch odrębnych bloków tematycznych: wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego za pośrednictwem mieszkańców oraz wypowiadania się tych podmiotów za pośrednictwem ich samorządowych organów.

Jako istotne wprowadzenie do tej materii potraktowane zostały kwestie dotyczące ustalenia tego, która z prawnie dopuszczalnych metod wyrażania woli przez gminę, powiat i województwo, stanowiących przedmiot niniejszego opracowania, jest możliwa do wykorzystania w określonej sferze działalności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególnie ważna w tym zakresie była problematyka prawnej możliwości wykorzystania referendum lokalnego będącego formą demokracji bezpośredniej także do rozstrzygania tych spraw gminnych, powiatowych i wojewódzkich, które zostały przez ustawodawcę zastrzeżone do wyłącznej właściwości organów samorządowych. Czy owa wyłączna właściwość dotyczy także mieszkańców? Wyjaśnienie tego zagadnienia wymagało podjęcia próby ustalenia, czy w ustroju polskiego samorządu terytorialnego prymat przyznaje się demokracji bezpośredniej czy też pośredniej. Ustalone konkluzje dały bowiem podstawę do określenia przedmiotu referendum lokalnego, który to przedmiot jest inaczej określony w Konstytucji RP i inaczej ujęty w ustawie o referendum lokalnym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy są rozbieżne oceny dotyczące tego, co może stanowić materię referendalną, i to zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, mimo już stosunkowo długiego okresu funkcjonowania instytucji referendum lokalnego w polskim ustroju samorządowym oraz licznych analiz tego zagadnienia dokonywanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Określenie, której formie demokracji przepisy prawa przyznają prymat w polskim samorządzie terytorialnym, pozwoliło ustalić, jaka metoda wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego, tj. bezpośrednia przez mieszkańców czy też pośrednia przez organy, ma pierwszeństwo w sytuacji, gdy obydwie formy są możliwe do zastosowania. W tym kontekście odniesiono się także do istniejących w doktrynie poglądów zaliczających mieszkańców decydujących w imieniu jednostek samorządu terytorialnego do organów stanowiących gminy, powiatu i województwa.

W części dotyczącej wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego za pośrednictwem mieszkańców omówione zostało pojęcie wspólnoty samorządowej. Analizie poddane zostały warunki, które musi spełnić członek gminnej, powiatowej oraz wojewódzkiej wspólnoty samorządowej, by po pierwsze, mieć status mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego, a po drugie, by mieć wespół z innymi członkami wspólnoty zdolność do wypowiadania się za jednostkę samorządu terytorialnego i zdolność do współdecydowania o jej sprawach.

Tematyka dotycząca referendum lokalnego oraz wyborów samorządowych, poza przybliżeniem istoty tych form demokracji bezpośredniej, wymagała omówienia procedury ich przeprowadzenia celem wykazania, w jakich warunkach głosowanie mieszkańców może być uznane za ważne i wiążące, a zatem, kiedy może stanowić skuteczną formę wyrażenia woli gminy, powiatu czy województwa.

Zagadnieniem stanowiącym drugą, zasadniczą część niniejszego opracowania było władcze, administracyjnoprawne wypowiadanie się jednostek samorządu terytorialnego za pośrednictwem organów samorządowych. Celem tej części pracy było omówienie zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i uchwał kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego oraz próba udzielenia odpowiedzi m.in. na pytanie, czy są to wyłączne formy wypowiadania się tych organów działających w imieniu gminy i odpowiednio powiatu oraz województwa. Podobnie jak w przypadku referendum lokalnego i wyborów, tak i w tej części opracowania dokonana została analiza procedur towarzyszących organom samorządowym przy wypowiadaniu się we wskazanych formach, jak również skutków ich ewentualnych naruszeń. Opisane zostały także prawne sposoby zaskarżania tych form przysługujące podmiotom, których interes albo uprawnienie zostały nimi naruszone.

Z uwagi na częściowe pokrywanie się regulacji prawnych dotyczących referendum lokalnego oraz wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego, omówione zagadnienia w części poświęconej referendum lokalnemu dotyczące także wyborów nie zostały poddane powtórnej analizie w ramach tej drugiej formy demokracji bezpośredniej. W części pracy dotyczącej wyborów samorządowych znajdują się odesłania do omówionych uprzednio zagadnień referendalnych. Analogiczna metoda została przyjęta w bloku tematycznym poświęconym zarządzeniom wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz uchwałom kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego.

Rozważania przeprowadzone w pracy mają charakter teoretyczny. Widoczne jest to w szczególności w części dotyczącej zakresu przedmiotowego referendum lokalnego, gdzie w efekcie dokonanej analizy normatywnej opowiedziano się za szerokim ujęciem tego przedmiotu, niezależnie od praktycznych walorów tego rozwiązania bądź nawet wbrew ugruntowanej w tym zakresie praktyce.

Zastosowana w pracy metoda badawcza oparta została na analizie prawnoporównawczej i badaniach literaturowych, ocenie stanu prawnego istniejącego w zakresie omawianej tematyki, a także na analizie poglądów prezentowanych w nauce prawa administracyjnego (w tym głównie samorządu terytorialnego) i w nauce prawa konstytucyjnego (w tym przede wszystkim prawa wyborczego). Badaniom poddano również orzecznictwo głównie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, które pokazuje sposoby praktycznego zastosowania omawianych regulacji prawnych.

Wybrana metoda posłużyła wykazaniu m.in. tego, że ugruntowana w praktyce polskiego samorządu terytorialnego zasada prymatu demokracji przedstawicielskiej nie do końca znajduje potwierdzenie w przepisach obowiązującego prawa. Problemem okazuje się często nie tyle konkretna norma prawna, co utrwalona w doktrynie bądź judykaturze jej interpretacja.

Zagadnienia będące przedmiotem niniejszej pracy są znane w literaturze naukowej. Nie ulega wątpliwości, że istniejące w tym zakresie opracowania cechuje głębia i wieloaspektowość dokonywanych analiz, które prowadzą do słusznych wniosków. Opracowania te są jednak na ogół fragmentaryczne, a zatem nie stanowią kompleksowego omówienia problematyki, która została opisana w niniejszym opracowaniu. Ponadto, co szczególnie istotne, z uwagi na zmianę stanu prawnego znaczna część dotychczas wypracowanego dorobku naukowego utraciła swą aktualność. Mając to na względzie, niniejsza praca stanowi próbę kompleksowego omówienia władczych, administracyjnoprawnych sposobów wypowiadania się specyficznych osób prawnych, jakimi są jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga fakt, że całość opracowania zawiera analizę najnowszych regulacjach prawnych, do których zaliczyć należy przede wszystkim Kodeks wyborczy oraz zmiany wprowadzone do ustawy o referendum lokalnym obowiązujące od 15 lutego 2013 r. Okoliczność ta wymaga zaakcentowania, ponieważ na kanwie tych całkowicie nowych, względnie znowelizowanych przepisów prawa nie wykształciło się jeszcze orzecznictwo sądowe ani też bogata literatura przedmiotu.

Dokonana w niniejszej pracy analiza całkowicie nowych norm prawnych wykazuje, że nie są one wolne od mankamentów, a zatem ich stosowanie będzie wymagało wielu interpretacji prawnych. Spostrzeżenie to dotyczy przede wszystkim regulacji prawnych wynikających z Kodeksu wyborczego, który z uwagi na obecne obowiązywanie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy zacznie de facto w pełni obowiązywać, począwszy od kolejnych wyborów samorządowych, które odbędą się jesienią 2014 r.

Całościowe przeanalizowanie tematyki będącej przedmiotem pracy stało się również podstawą do sformułowania postulatów o charakterze de lege ferenda.