Pchałek Marcin (red.), Realizacja przedsięwzięć infrastrukturalnych. Aspekty prawnośrodowiskowe

Na potrzeby tytułu niniejszej publikacji użyto dwóch terminów, które wymagają na wstępie wyjaśnienia. Przez rozwój infrastrukturalny rozumie się w szczególności realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei przez aspekty prawnośrodowiskowe należy rozumieć wywody w płaszczyźnie prawa ochrony środowiska, ochrony środowiska oraz regulacji administracyjnoprawnych związanych z prowadzeniem procesu inwestycyjnego.

Analizy pojęcia procesu inwestycyjnego nie można dokonywać w oderwaniu od zagadnień związanych z nauką o zarządzaniu i organizacji. Już samo pojęcie procesu i jego charakterystyka są przedmiotami odrębnych badań. W kontekście niniejszej publikacji pojęcie procesu należy rozumieć w sposób klasyczny i możliwie najprostszy. Zgodnie z definicją normalizacyjną proces to „zbiór działań wzajemnie powiązanych lub wzajemnie oddziałujących, które wykorzystują wejścia procesu do dostarczenia zamierzonego rezultatu” . W podobny sposób analizowane pojęcie zostało określone przez metodykę zarządzania projektami PRINCE2 . Definiuje ona proces jako zbiór działań zaprojektowanych w celu osiągnięcia konkretnego celu, gdzie proces wykorzystuje jeden lub większą liczbę elementów wejściowych i przekształca je w określone elementy wyjściowe .

W przypadku procesu inwestycyjnego w zakresie przedsięwzięć infrastrukturalnych jego generalnym celem (produktem) jest zaistnienie konkretnego stanu faktycznego, to jest oddanie do użytkowania obiektu budowlanego. Aby osiągnąć tak sformułowany cel, konieczne jest często wykonanie szeregu działań (czynności) obejmujących wiele dziedzin i profesji. Zgodnie z PRINCE2 cały proces realizacji projektu podzielony jest na części (etapy). Jedną z podstawowych zasad (pryncypiów) tej metodyki jest zarządzanie etapowe, zgodnie z którym nie jest możliwe przejście z jednego etapu do kolejnego bez zakończenia całości uprzednio zaplanowanych działań i pozyskania określonych produktów (rezultatów).

Przeniesienie tych założeń na grunt prawa umożliwia potraktowanie procesu inwestycyjnego jako zbioru działań (czynności prawnych) związanych ze sobą i oddziałujących na siebie, podzielonego na etapy, których produktami są akty administracyjne. Szczególnym rodzajem aktu administracyjnego w procesie inwestycyjnym w ujęciu prawnym jest decyzja administracyjna. W ujęciu formalnym powoduje ona zakończenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie, zaś w ujęciu zarządzania projektowego kończy etap (zamknięty zbiór działań) i umożliwia podjęcie kolejnych czynności w następnym stadium (etapie) procesu. Istnienie współzależności, a nawet ścisłego związania między poszczególnymi etapami jest cechą charakterystyczną procesu inwestycyjnego. Wynika to z tego, że podstawą i zarazem warunkiem skutecznego wszczęcia i ostatecznego zakończenia większości postępowań administracyjnych jest dysponowanie przez wnioskodawcę pozyskaną uprzednio inną decyzją administracyjną.

Mając na względzie powyższe wnioski, należy określić kolejne stadia (etapy) procesu inwestycyjnego. Umożliwi to następnie wskazanie istotnych relacji między etapami, zaś z perspektywy prawnej – wskazanie zależności między poszczególnymi decyzjami administracyjnymi występującymi w procesie inwestycyjnym. Zależności te i wzajemne oddziaływanie związane są immanentnie i wynikają ze skutków prawnych poszczególnych decyzji administracyjnych będących kluczowymi dla poszczególnych etapów.

Podział procesu inwestycyjnego na poszczególne etapy nie został w polskim porządku prawnym ujęty w jednolitym akcie. Informacje o wymaganych decyzjach administracyjnych są generalnie rozproszone w poszczególnych ustawach dotyczących planowania przestrzennego, ochrony środowiska i procesu budowlanego. Kwestie te są regulowane głównie przez przepisy określające wymagane dokumenty i dowody, które muszą być przedłożone organowi wydającemu poszczególne rodzaje decyzji administracyjnych. W związku z tym zaproponowany w niniejszej publikacji podział procesu inwestycyjnego na kluczowe etapy oparty został na odczytywaniu norm prawnych zawartych w odrębnych aktach prawnych. Dodatkową trudność w realizacji procesu inwestycyjnego stanowi funkcjonowanie tzw. specustaw i wydawanych na ich podstawie decyzji dotyczących tylko danego rodzaju przedsięwzięć (tzw. decyzje branżowe), które ponadto mogą w wybranych przypadkach integrować kilka procedur przewidzianych generalnie w odrębnych postępowaniach lub nawet prowadzić do zmiany w kolejności pozyskiwania decyzji w procesie, a zatem również zmiany zakresu związania. W związku z tym w obecnym stanie prawnym można postawić generalną tezę, że proces inwestycyjny jest w bardzo dużym stopniu nieprzejrzysty i skomplikowany. Dodatkowo sytuację tę komplikują liczne nowelizacje, często prowadzone równolegle ze sobą, oraz wprowadzane wraz z nimi przepisy intertemporalne. W efekcie ten sam rodzaj zamierzenia budowlanego może być procedowany w oparciu o kilka różnych trybów, w zależności od daty wszczęcia postępowania w danej sprawie.

W obecnym stanie prawnym proces inwestycyjny możemy podzielić na dwa rodzaje trybów prowadzenia procesu przygotowania inwestycji:

Zasadniczo, niezależnie od trybu przygotowania procesu inwestycyjnego, możliwe jest wyróżnienie sześciu charakterystycznych etapów:

Koniec XX w. można nazwać przełomowym, jeżeli chodzi o rozwój prawa ochrony środowiska. Ta swego rodzaju rewolucja jest bezpośrednią konsekwencją przełomu kulturowego i mentalnego współczesnych społeczeństw. Działając w różnym układzie instytucjonalnym, niezależnie od aksjologii i ideologii, w której cieniu rozwijały się gospodarki, społeczeństwa te zgodnie doszły do wniosku, że kategorią fundamentalną nie może być sam rozwój gospodarczy, ale wzrost gospodarczy uwzględniający skończoność zasobów naturalnych i troskę o jakość życia społeczeństw. Na szczeblu międzynarodowym, a na naszym kontynencie – w obrębie Unii Europejskiej wykładnikiem tego przełomu cywilizacyjnego stał się postulat trwałego i zrównoważonego rozwoju. Instrumentem, który ów postulat ma wdrażać do codziennej praktyki, w tym praktyki biznesowej, stało się przede wszystkim prawo ochrony środowiska. Ostatnie dwie dekady to niewątpliwie okres dynamicznego rozwoju wspólnotowego prawa ochrony środowiska. W Polsce natomiast – czas, w którym przestało być ono mało znaczącą subdziedziną prawa administracyjnego, a stało się pełnoprawną i niemal samodzielną dyscypliną naukową. Procesy integracyjne, których Polska stała się uczestnikiem, sprawiły, że polskie prawo ochrony środowiska podlega obecnie tym samym procesom ewolucyjnym, co prawo międzynarodowe i wspólnotowe. Sfera regulacji, która jest jego przedmiotem, stale się poszerza, regulacje mają coraz bardziej złożony charakter i coraz większy jest wpływ, jaki normy tego prawa wywierają na nasze codzienne życie, a jeszcze większy – na gospodarkę i zamierzenia inwestorów.

Wielu inwestorów w Polsce postrzega ekspansję prawa ochrony środowiska jako ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Paradoksalnie jako zło konieczne równie często sferę tę traktują inwestorzy publiczni. Wymogi ochrony środowiska postrzegane są jako bariery inwestycyjne. Zdaniem autorów niniejszej publikacji najbardziej dotkliwą barierą rozwoju jest właśnie trwanie w takim przekonaniu. Wymóg harmonizacji polskiego prawa ochrony środowiska z prawem międzynarodowym i wspólnotowym jest okolicznością obiektywną. Dalszy rozwój regulacji prawnośrodowiskowych i ich pogłębianie wydają się trendem trwałym i stabilnym.

Ci inwestorzy, którzy jako pierwsi przyjmą konsekwencję tych zjawisk i w pełni zestroją swoją działalność z wymogami prawa ochrony środowiska, uzyskają przewagę konkurencyjną, zapewniającą trwały wzrost działalności.

Identyczne w swej treści uwarunkowania, wynikające z prawa ochrony środowiska, muszą być uwzględniane przez wszystkich inwestorów podejmujących działalność w Unii Europejskiej – w tym sensie uwarunkowania te nie naruszają zasad wolnej konkurencji. Mitem jest, że większy potencjał gospodarczy państw z tzw. Starej Europy sprawia, że inwestorzy wywodzący się z tych rynków, mając większą zdolność akomodacji i dysponując większymi środkami oraz kulturą organizacyjną, mogą lepiej dostosowywać się do coraz bardziej restrykcyjnych norm środowiskowych obowiązujących w sferze inwestowania. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości nie potwierdza takiego przekonania.

Podobnie jak inwestorzy polscy są w stanie konkurować w dziedzinach wymagających zaawansowania wiedzy w zakresie ochrony środowiska, tak i inwestorom zagranicznym udaje się realizować w Polsce przedsięwzięcia spełniające najwyższe standardy w tym zakresie.

Celem niniejszej publikacji jest wskazanie przyszłym inwestorom, w oparciu o dotychczasowe doświadczenia i orzecznictwo, możliwie prostej ścieżki w obowiązującym prawie.

Fenomen rozwoju prawa ochrony środowiska, jego dynamika i konsekwencje dla działalności inwestycyjnej nie zostały dotąd w pełni uchwycone w polskiej literaturze prawniczej. Pojawiło się wprawdzie wiele wnikliwych opracowań, analizujących poszczególne etapy bądź aspekty procesu inwestycyjnego pod kątem wymogów środowiskowych, nie było jednak wśród nich syntetycznego opracowania wskazującego najważniejsze kwestie w procesie inwestycyjnym, ujętym w sposób charakterystyczny dla cyklu życia projektu – w szczególności w fazie jego planowania. Rzadkością na rynku wydawnictw prawniczych są też poradniki, które zagadnienia prawa ochrony środowiska przybliżają w sposób przystępny, łącząc kwestie teoretycznoprawne z praktycznymi. Dlatego też autorzy postanowili kontynuować proces wypełniania tej niszy.