Wlaźlak Katarzyna, Racjonalność planowania w prawie administracyjnym

Prezentowana praca poświęcona jest administracyjnoprawnym zagadnieniom planowania, rozważanym w kontekście racjonalności. Planowanie zostało przedstawione jako forma prawna, zarazem wpływająca na racjonalną działalność administracji publicznej. Celem prawnie regulowanego planowania jest dostarczenie podstaw do racjonalnego działania podmiotów planujących i innych, zwłaszcza wykonawców planów, które to planowanie w określony sposób będzie także rzutowało na sytuację podmiotów administrowanych. Współczesne praktyczne problemy planowania stwarzają płaszczyznę konfrontacji prawa administracyjnego z poglądami doktryny, orzecznictwa oraz z różnorodnymi zewnętrznymi uwarunkowaniami z jednej strony i potrzebami społecznymi z drugiej. Waga tych problemów, ich aktualność oraz wpływ na funkcjonowanie administracji i sytuację jednostki inspirują nie tylko do oceny prawnej regulacji, ale także do prób konstruowania rozwiązań jurydycznych na rzecz poszukiwań racjonalnego modelu planowania.

Dużo uwagi poświęca się zagadnieniom planowania w obcych systemach prawnych i w literaturze różnych państw. Z tego względu uzasadnione wydają się także próby konfrontacji odpowiednio polskich konstrukcji prawnych i poglądów doktryny z rozwiązaniami jurydycznymi i stanowiskami wyrażanymi w literaturze obcej. Jeden reprezentatywny system prawa administracyjnego w zakresie planowania byłby jednak niezmiernie trudny do wskazania, nie zawsze zresztą różne obce rozwiązania nadają się do prostego przeniesienia na grunt polskiego porządku prawa. Badania komparatystyczne można natomiast – jak sądzę – prowadzić na przykładach rozmaitych problemów planowania, pojedynczych planów i konkretnych obszarów prawa administracyjnego, stwarzających podstawę do weryfikacji rodzimych ustaleń. Z tego punktu widzenia są analizowane i poddawane ocenom, w kontekście ewentualnego zaadaptowania, różne modele planowania, nie tylko europejskie.

Materia jest niewątpliwie rozległa, zawiła i skomplikowana. Istotna trudność pojawia się już wobec ramowego i w dużej mierze elastycznego oraz niestabilnego charakteru unormowań, rozproszonego modelu planowania w całym niemal systemie źródeł prawa administracyjnego, a nadto wymieszania, wzajemnego powiązania i uwikłania form samych planów w realizowanie różnorodnych zadań publicznych. O ile normy prawa pozytywnego pozostają podstawą planowania, o tyle ogólny w większości charakter tych norm daje organom administracji publicznej możliwość swobodnego planowania. Racjonalność nabiera przy tym szczególnego znaczenia, może być bowiem rozpatrywana zarówno w odniesieniu do przyjętych rozwiązań ustawowych, jak i dokonywanych na ich podstawie procedur planowania.

Ze względu na nieostre i niejednolicie rozumiane pojęcia „racjonalność” i „planowanie”, zagadnienie racjonalności planowania jest wieloaspektowe i może być badane w różnych kontekstach. Przyjęty przedmiot rozważań pozwala jednak przyjąć ogólne założenie, że racjonalność planowania (normy planowej) jest uzależniona od tego, jak został ukształtowany prawny model planowania, w jaki sposób prawo (norma ustawowa) wyznacza ramy i zasady tego planowania.

Planowanie w aspekcie tu proponowanym nie było poddawane badaniom. W odniesieniu do funkcji planowania, która odrodziła się w warunkach demokratycznego państwa prawnego nie podejmowano dotąd prób łącznego, systemowego ujmowania tych zagadnień. W polskiej doktrynie prowadzi się wprawdzie nieraz bardzo interesujące rozważania dotyczące planowania i planów, rozpatrując wiele problemów w różnych kontekstach, jednak można by postawić tezę, że w zasadzie nie nadążano za odrodzoną prawną koncepcją planowania, po 1990 r. jeszcze stabilną i niezbyt pojemną, ale powoli nabierającą większego znaczenia, zwłaszcza po akcesji do Unii Europejskiej bardzo dynamiczną i wreszcie – stopniowo prowadzącą do objęcia niemalże wszystkich obszarów prawa administracyjnego. Samo już uporządkowanie wydaje się w tym zakresie potrzebne, chociaż wprowadzenie jakiegoś udanego porządku jest poważnie utrudnione zarówno z uwagi na różnorodną, specyficzną terminologię, niejednolite cechy jurydyczne, jak i rozległy zakres unormowań. Co więcej, prawodawca wcale nie ustaje w wykazywaniu tendencji do zwiększania roli planowania w działalności administracji, co, moim zdaniem, także w przyszłości powinno skłaniać do pogłębionych badań i ocen racjonalności tego planowania, względnie wskazania pożądanych kierunków zmian legislacyjnych.

Już obecnie jednak potrzebne okazują się badania idące w kierunku ustalenia, czy prawodawca uczynił zadość racjonalności w normach wyznaczających ramy, zasady i procedury planowania dla podmiotów administrujących. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie stanowi zasadniczy cel pracy.

Prawnie regulowane planowanie powinno zapewniać lepsze rozpoznanie potrzeb, sprawniejsze wykonywanie zadań publicznych, a także zmniejszać ryzyko nieprzewidywalności w działalności organów administracji publicznej oraz chronić jednostkę przed nadużyciem władztwa planistycznego. Racjonalność planowania wymaga dokonania odpowiedniego wyboru formy, w jakiej to planowanie ma być podejmowane, wprowadzenia właściwych procedur planowania, wskazania podmiotów, które powinny kreować i wykonywać poszczególne plany, oraz ustalenia optymalnego podziału kompetencji między nimi, z uwzględnieniem zasad ustrojowych, w tym decentralizacji i subsydiarności, wreszcie – zapewnienia ochrony interesów prawnych, współmiernej do charakteru praw ujmowanych w planach. Na tle tych problemów badawczych wyłaniać się powinno pytanie o istnienie jednolitego modelu planowania i o to, czy jest to model spójny, a także w jakim stopniu zintegrowany. Równie ważne pozostaje, czy i na ile prawodawca, wprowadzając kolejne formy planów, z jednej strony gwarantuje danemu podmiotowi możliwość zrealizowania określonych celów i zadań planistycznych, a z drugiej – wiąże obligatoryjność planowania z instrumentami przeciwdziałania ewentualnej bezczynności planistycznej.

Przyjęte metody badawcze, jak również proponowana konstrukcja pracy mają w założeniu te problemy ujawnić. Zasadnicze rozważania poprzedzają ustalenia terminologiczne, przy założeniu, że planowanie, plan, a także racjonalność nie należą do typowych kategorii prawnych, co w dużej mierze będzie implikować interdyscyplinarny charakter badań. Dalej podjęta została kwestia ewolucji racjonalności planowania w prawie administracyjnym, z uwzględnieniem historycznych uwarunkowań, które były odmienne w poszczególnych państwach i w różny sposób wpłynęły na współczesne modele planowania, a także poprzednich polskich koncepcji planowania i procesu europeizacji prawa administracyjnego. Niejednolity charakter planowania oraz specyficzne cechy jurydyczne planów są przedmiotem kolejnych rozdziałów. Istotne problemy z tym związane zostały przedstawione na przykładach różnorodnych aktów planowania i obszarów prawa, chociaż – z uwagi na obszerny i zmieniający się zakres regulacji – zarówno te problemy, jak i same akty nie mogłyby stanowić katalogu w pełni wyczerpującego. Nie była też jednak celem szczegółowa analiza wszelkich przepisów dotyczących planowania, ale ukazanie wynikających z nich aktualnych, prawnie i praktycznie doniosłych problemów, zarazem pozostających do rozwiązania i ujawniających potrzebę kontynuowania debaty naukowej.