Wyporska-Frankiewicz Joanna, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym

Problematyka prawnych form działania administracji ma pierwszoplanowe znaczenie dla funkcjonowania administracji publicznej i to zarówno z teoretycznego, jak i praktycznego punktu widzenia. Prawne formy działania służą bowiem administracji do wykonywania stojących przed nią zadań. Przy czym zróżnicowanie samej administracji, jak i realizowanych przez nią zadań powoduje, że i prawne formy jej działania nie są jednolite. Wraz z rozwojem, zmieniającymi się wymaganiami i rolą administracji ewoluują również prawne formy, w jakich podejmuje ona swoje działania. Zmiany te są zatem nieodzownie związane z przekształceniami, jakie zachodzą w administracji, a te z kolei są pochodną zmian zachodzących w państwie, społeczeństwie, w sposobach i metodach gospodarowania dobrem publicznym, w polityce, nauce, gospodarce, a także filozofii. Równocześnie nie budzi najmniejszych wątpliwości fakt, że proces ten ma charakter nieustający - prawne formy działania administracji będą zatem ewoluowały nadal, przy czym obserwowany ostatnio kierunek tych zmian wskazuje na jeszcze większe zaangażowanie w podejmowane przez administrację działania podmiotów spoza jej struktury.

Prawne formy działania administracji są zatem, po pierwsze - kategorią zróżnicowaną, a po drugie - zmienną. Nadto pełnią one niezwykle ważne funkcje - służą bowiem zapewnieniu bezpieczeństwa i pewności prawa, gdyż zarówno organ administracji, jak i obywatel mogą sięgać po gotowe, ustalone formy prawne. Standaryzacja prawnych form działania zapewnia racjonalne i efektywne działanie administracji, która realizując swoje zadania i cele może korzystać ze stałych wzorców i nie musi za każdym razem tworzyć nowych rozwiązań. Prawne formy działania administracji są zatem również jedną z gwarancji efektywności podejmowanych przez administrację działań. Dziś nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że działania te powinny być nie tylko legalne, ale również sprawne i skuteczne .

Wielowymiarowość problematyki prawnych form działania administracji, a także ich przydatność dla funkcjonowania administracji powoduje, że są one przedmiotem zainteresowania zarówno teoretyków, jak i praktyków. Z teoretycznego punktu widzenia dokonuje się przeróżnych klasyfikacji tych form, określa kryteria ich wyróżnienia czy charakterystyczne cechy. Natomiast praktyków interesuje przydatność poszczególnych prawnych form działania administracji do wykonywania konkretnych zadań publicznych. Przy czym pełen obraz tej problematyki otrzymamy dopiero wtedy, gdy uwzględnimy obydwa aspekty - teoretyczny i praktyczny.

Badając problematykę prawnych form działania administracji nie można równocześnie nie dostrzec znacznych przeobrażeń, jakie zaszły w administracji począwszy od 1990 r. W zasadniczy sposób zmieniła się bowiem jej struktura, zadania, a tym samym również prawne formy, z których korzysta. Reaktywowanie samorządu terytorialnego i przypisanie właśnie jemu znacznej część zadań publicznych, w zderzeniu z brakiem dostatecznych środków na ich realizację spowodowało dyskusje nad prywatyzacją zadań, a co za tym idzie - również nad skutecznością podejmowanych przez administrację działań. Zaczęto również dostrzegać - obok form jednostronnych - przydatność form o dwustronnym charakterze i na coraz szerszą skalę wykorzystywać je w praktyce. To z kolei wywołało dyskusję, jakie prawne formy działania administracji zaliczamy do tej kategorii, jakie są ich cechy charakterystyczne, w jakim zakresie mogą być one przydatne w działaniach administracji, jakie zadania mogą być wykonywane z ich wykorzystaniem, czy mogą one zastępować formy jednostronne, a także czy działania w tych formach są rzeczywiście korzystniejsze. Dyskusji tej towarzyszyły różne, często nie do końca przemyślane, poczynania prawodawcy, ponieważ i on dostrzegł przydatność tych form dla realizacji stojących przed administracją zadań.

Niniejsza monografia ma w założeniu wpisywać się w tę dyskusję. Jej zasadnicze cele to: po pierwsze - wyróżnienie wśród prawnych form działania administracji tych, które mają charakter dwustronny, tj. ugody, porozumienia i umowy, w tym umowy administracyjnej, oraz ich zdefiniowanie. Przy czym zdefiniowanie tej ostatniej - umowy administracyjnej - ma na celu udzielenie odpowiedzi na pytanie, w oparciu o przyjęte kryteria, czy w polskim prawie pozytywnym występuje ta forma prawna, która jest nie tylko znana prawodawstwu innych państw, ale i z powodzeniem wykorzystywana w praktyce. Po drugie - analiza dwustronnych form działania administracji ma umożliwić udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie prawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym są przydatne do wykonywania stojących przed administracją zadań - oczywiście z punktu widzenia doktrynalnego. Czy faktycznie potencjał, który w nich drzemie, może zostać z powodzeniem spożytkowany w codziennej praktyce administracyjnej? A jeżeli tak, to czy faktycznie korzysta się z tych możliwości?

Zwrócić przy tym należy uwagę na jeszcze jedno, niewątpliwie ważne ze względu na przedmiot rozważań zagadnienie. Mianowicie w doktrynie postawiono tezę, iż "tradycyjny podział na imperium i gestię w administracji stracił na ostrości" . Teza ta została gruntownie umotywowana i poparta przykładami z praktyki administracyjnej. Szczegółowe rozpoznanie dwustronnych form działania administracji pozwoli również ustosunkować się i do tego poglądu. W tym kontekście należy się zastanowić także nad kwestią, czy regulacja prawna tych form jest wystarczająca, a tym samym - czy odpowiada ona potrzebom współczesnej praktyki. Nadto przeprowadzone rozważania mają doprowadzić do odpowiedzi na kolejne pytania, a mianowicie: czy formy dwustronne mają przed sobą przyszłość, a jeżeli tak, to na jakim polu należy ich poszukiwać oraz dlaczego niektóre z nich, mimo iż wydają się być korzystne dla stron, nie są wykorzystywane w praktyce, a co się z tym wiąże - czy rzeczywiście są one korzystne dla obywatela, czy też są to tylko pozory i czy można coś poprawić, aby jeszcze bardziej wyeksponować ich pozytywne aspekty?

W założeniu realizacja wskazanych celów ma zostać osiągnięta poprzez analizę przepisów normujących poszczególne dwustronne formy działania administracji. Przy czym, aby zachować określony porządek, rozważania dotyczące poszczególnych dwustronnych form działania administracji ujęte zostały w kolejnych rozdziałach. Ugodzie administracyjnej poświęcony jest rozdział drugi, porozumieniu administracyjnemu - rozdział trzeci, a umowie - rozdział czwarty. Zostały one poprzedzone rozdziałem o charakterze wprowadzającym, poświęconym administracji we współczesnym państwie. Rozważania te miały na celu doprowadzenie do wykrystalizowania pojęcia form dwustronnych oraz umiejscowienia ich wśród prawnych form, w jakich administracja podejmuje swoje działania.

Specyfika omawianej problematyki spowodowała konieczność sięgnięcia do różnorodnych przepisów prawa, począwszy od Konstytucji, poprzez ustawy ustrojowe, przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy dotyczące procedury administracyjnej, a także przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Nadto, aby osiągnąć całokształt rozważań, konieczne było odwołanie się - w pewnym zakresie - także do przepisów prawa prywatnego. Przedstawienie obranego tematu wymagało jednak nie tylko analizy przepisów prawa, ale i oceny aktualnej regulacji prawnej, co w założeniu miało stanowić podstawę do ewentualnego sformułowania postulatów de lege ferenda.

Stosowane przez administrację prawne formy działania wpływają na prawa i obowiązki podmiotów administrowanych, a w konsekwencji - w sposób bezpośredni dotyczą ich interesów. Dlatego też rozważania na temat poszczególnych dwustronnych form działania administracji w założeniu miały być prowadzone z uwzględnieniem ich znaczenia dla obywatela. Można dostrzec obecnie, że współczesny człowiek coraz częściej pyta "dlaczego?" i chce mieć jak największy wpływ na sprawy, które go dotyczą. To z kolei powoduje, że chce on być partnerem administracji, a nie jej poddanym. Równocześnie obserwujemy współcześnie bardzo poważny, a przy tym narastający kryzys akceptacji, który powoduje negowanie wszystkiego wokół. W efekcie obywatelowi bardzo trudno zaakceptować to, co zostało mu przez administrację narzucone. Na tym tle formy o charakterze dwustronnym jawią się jako przyszłość administracji, gdyż pozwalają na uzgodnienia, a co za tym idzie - działania podjęte w wyniku ich zastosowania nie są przez administrację władczo narzucone.

Przeprowadzone na potrzeby książki badania zostały oparte na analizie prawno-dogmatycznej. Jako metoda opracowania problematyki dwustronnych form działania administracji zastosowana została przede wszystkim analiza polskiego materiału normatywnego oraz powstałej na jego tle literatury i orzecznictwa.