Habdas Magdalena, Publiczna własność nieruchomości

Własność to szczególne prawo majątkowe, które w każdym systemie prawnym odgrywa niezwykle istotną rolę i które wpływa na kształt stosunków społeczno-gospodarczych państwa.

Własność nieruchomości ma dla każdego państwa zasadnicze znaczenie. Historia Polski, zwłaszcza z okresu XX i XXI wieku, jest dowodem na to, jak dalece przyjęty model własności, zwłaszcza w odniesieniu do nieruchomości, jest powiązany z określoną koncepcją polityczną i ustrojową państwa. Przekształcenia ustrojowe, które Polska przechodziła po II wojnie światowej zdeterminowały treść obecnie obowiązujących przepisów o własności nieruchomości. Na początku lat 90. ubiegłego stulecia jednym z głównych celów polskiego ustawodawcy było niedopuszczenie do ponownego przejścia własności środków produkcji w ręce państwa i do wyeksponowania roli własności publicznej. Natomiast obecnie, gdy nie występuje już ryzyko powrotu do marksistowskiej koncepcji własności społecznej środków produkcji i do gospodarki nakazowo-rozdzielczej, można w sposób bardziej obiektywny ocenić rolę i przydatność szeroko rozumianej własności publicznej w odniesieniu do nieruchomości.

Po powrocie do ustroju demokratycznego oraz gospodarki rynkowej, na przełomie lat 1989/90 zniesiono funkcjonujący w Polsce Ludowej podział na typy i formy własności, wprowadzając niezbędne zmiany w Konstytucji RP, w Kodeksie cywilnym, oraz licznych ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przyznano równą dla wszystkich ochronę prawa własności. Nie oznacza to jednak, że własność nie jest zróżnicowana pod względem funkcjonalnym i podmiotowym. Wydaje się, że skoro w art. 20 Konstytucji RP jest mowa o własności prywatnej, to z pewnością po to, aby odróżnić ją od własności publicznej. Na podstawie art. 165 i 218 Konstytucji RP można zresztą wyróżnić odpowiednio: własność samorządu terytorialnego i własność skarbową. Istotne jest jednak to, że wspominane zróżnicowanie podmiotowe lub funkcjonalne własności nie powoduje zróżnicowania jej ochrony.

W Konstytucji RP nie traktuje się zatem własności jako monolitu, a wynikające ze wspomnianych przepisów rozróżnienie własności prywatnej i publicznej (samorządowej i państwowej) ma swoje znaczenie praktyczne, gdyż wskazuje na szczególny reżim powstania, zbywania i korzystania z własności publicznej, który ustawodawca ma obowiązek skonkretyzować w ustawach szczególnych. Natomiast w Konstytucji RP nie przewidziano żadnego szczególnego reżimu prawnego własności ze względu na jej przedmiot. Nie ma więc konstytucyjnej, szczególnej ochrony dóbr mających szczególne znaczenie kulturowe (zabytki), dla bezpieczeństwa państwa (surowce naturalne) lub ekonomiczne (nieruchomości). Brak również zobowiązania ustawodawcy do ustalenia zasad korzystania czy rozporządzania taką własnością. Ponadto, o ile Konstytucja RP pozwala wyróżnić własność prywatną i publiczną, o tyle niestety nie umożliwia zdefiniowania tych kategorii.

Wyróżnienie własności prywatnej i publicznej na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego jest jeszcze trudniejsze, gdyż ustawodawca nie posługuje się w nim terminami „własność prywatna” i „własność publiczna”. Ponadto powstaje pytanie dotyczące tego, czy własność publiczna jest kategorią, którą można rozważać w kontekście prawa cywilnego, czy też jest to pojęcie, które można opisywać wyłącznie w związku z prawem publicznym i przepisami konstytucyjnymi. Tymczasem w literaturze panuje zamęt pojęciowy i określenia takie jak: majątek publiczny, dobra publiczne, własność publiczna, rzeczy publiczne, często używane są zamiennie, co nie ułatwia wyodrębnienia kategorii własności publicznej i uzasadnienia celowości takiego zabiegu.

Tematem niniejszego opracowania jest publiczna własność nieruchomości rozumiana jako prawo podmiotowe przysługujące do szczególnego rodzaju rzeczy, którymi są nieruchomości. Własność ta jest zatem analizowana z punktu widzenia prawa prywatnego. Konieczne jest jednak uwzględnienie tego, że zgodnie z art. 140 k.c. granice treści własności wyznaczają ustawy (rozumiane jako całokształt ustawodawstwa), zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Dlatego też własność, będąca jednym z najważniejszych praw podmiotowych, nie może podlegać analizie wyłącznie na podstawie przepisów prawa prywatnego, gdyż także przepisy prawa publicznego w sposób bardzo wyraźny kształtują granice treści tego prawa podmiotowego. Jest to szczególnie widoczne w odniesieniu do własności nieruchomości, które ze względu na swoje znaczenie gospodarcze podlegają wielu regulacjom, także tym o charakterze publicznoprawnym.

Ponadto konieczne staje się zwrócenie uwagi na społeczno-gospodarcze przeznaczenie własności, do którego odwołuje się ustawodawca. Już intuicyjnie można stwierdzić, że inne jest przeznaczenie własności prywatnej, a inne własności publicznej, gdyż, jak się wydaje, ta pierwsza zaspokaja potrzeby o charakterze jednostkowym, partykularnym, a ta druga - potrzeby o charakterze ponadjednostkowym, społecznym. Przyjęcie tego założenia nie tłumaczy jednak, z czego wynika „publiczność” własności, gdyż przymiotnik „publiczny” może dotyczyć zarówno podmiotu prawa własności, jego przedmiotu, jak i funkcji tego przedmiotu. Nie jest także jasne, czy stwierdzenie, że określona własność ma charakter publiczny, pociąga za sobą dalsze konsekwencje prawne, skoro ustawodawca nie różnicuje poziomu ochrony własności w zależności od jej podmiotu, przedmiotu lub funkcji.

Ponieważ niniejsza praca dotyczy własności nieruchomości, nie można pominąć rozważań odnoszących się do tego, czy nieruchomość będąca rzeczą, a więc przedmiotem materialnym, sama w sobie może mieć charakter publiczny i czy wpływa on na charakter prawa własności, które do takiej nieruchomości przysługuje. Jest niewątpliwe, że od wieków wyróżnia się nieruchomości, które mają szczególne funkcje i przeznaczenie. Zalicza się do nich publiczne place, skwery, ulice, parki, lasy, rezerwaty ochrony przyrody. Nieruchomości te są niezbędne do właściwego funkcjonowania społeczeństwa, gdyż zaspokajają one potrzeby obywatelskie, towarzyskie, rekreacyjne, kulturowe czy też ekologiczne obywateli. Nie jest zatem obojętne, jak ukształtowana jest własność tych szczególnych nieruchomości, komu przysługuje i jakie cele są realizowane przy jej wykorzystaniu. Nie wydaje się przy tym, aby zagadnienie to można było rozważać tylko w obrębie prawa publicznego, gdyż własność tego typu rzeczy jest przecież nadal prawem podmiotowym, zdefiniowanym w prawie prywatnym.

W konsekwencji uznano, że ze względu na temat niniejszego opracowania niezbędne jest zastanowienie się zarówno nad istotą rzeczy publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości, jak i istotą własności publicznej. Powiązanie pomiędzy przedmiotem prawa a prawem nie może bowiem zostać zbagatelizowane, tym bardziej że nie wydaje się, aby mogła istnieć rozbieżność pomiędzy społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy a społeczno-gospodarczym przeznaczeniem własności tej rzeczy. Jest to istotne również dlatego, że, jak już wspominano, w wypowiedziach doktryny zagadnienia rzeczy publicznych i własności publicznej są niejednokrotnie omawiane w sposób, który nie uwydatnia należycie różnic pomiędzy tymi dwoma zagadnieniami.

Analiza nieruchomości i prawa własności w kontekście ich „publiczności” sprawia także, że należy zbadać to, czy na obecnym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego państw demokratycznych o gospodarce rynkowej wystarczający jest podział o charakterze dychotomicznym, czyli podział na to, co publiczne, i to, co prywatne. Dychotomiczny podział może utrudniać analizę zjawisk, które znajdują się pomiędzy tymi dwoma biegunami. Wątpliwości pojawiają się już na etapie próby określenia, jakie podmioty są państwowymi lub samorządowymi osobami prawnymi, gdyż nie ma zgodności np. co do tego, jak wysoki powinien być udział Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w osobie prawnej, by można ją uznać za państwową lub samorządową. Podobne niejasności powstają w kontekście własności, której podmiotem są organizacje pożytku publicznego i inne organizacje społeczne. Z kolei nieruchomości, które są własnością podmiotów prywatnych, coraz częściej zaspokajają potrzeby określonej społeczności i, przynajmniej w oczach ich użytkowników, zyskują wymiar publiczny. Trudno bowiem oprzeć się wrażeniu, że udostępniane publicznie deptaki i pasaże handlowe niejednokrotnie znajdujące się w centrach miast mają charakter nieruchomości publicznych. W tym kontekście okazuje się, że tradycyjne powiązanie prywatnego podmiotu z prywatną własnością rzeczy, a zatem z nieruchomością prywatną, jest niewystarczające do kompleksowego oddania rzeczywistego stanu faktycznego, ale także prawnego.

Jednocześnie można dostrzec, że dla Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego własność ma charakter instrumentalny, gdyż umożliwia tym szczególnym osobom prawnym wykonywanie zadań nałożonych na nie przez ustawodawcę. Podmioty te, w najogólniejszym ujęciu, funkcjonują po to, aby zaspokajać potrzeby publiczne, i niewątpliwie można je scharakteryzować jako podmioty publiczne. Nie jest jednak zupełnie jasne, czy wszystkie nieruchomości będące własnością podmiotów publicznych są automatycznie nieruchomościami publicznymi. Należy bowiem zauważyć, że w obrębie mienia publicznego można wyróżnić mienie wykorzystywane przez administrację publiczną (rządową lub samorządową), mienie, które zaspokaja potrzeby zbiorowe, publiczne (drogi, budynki administracji publicznej, publiczne szkoły), oraz mienie, które zaspokaja potrzeby ekonomiczne (inne nieruchomości, majątek finansowy).

Wydaje się więc, że w odniesieniu do składników mienia, które nie są przeznaczone do użytku publicznego lub do zaspokajania potrzeb publicznych, lecz służą jedynie do generowania dochodu i co do zasady podlegają ogólnym regulacjom prawa cywilnego, można zastanawiać się, czy w istocie mają one charakter publiczny. Jest to także związane z rozważeniem, czy własność prywatną należy ograniczyć podmiotowo wyłącznie do podmiotów prywatnych, czy też należy uznać, że ta część własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, która nie służy do zaspokajania potrzeb publicznych, jest częścią obrotu prywatnoprawnego i stanowi pewien rodzaj lub typ własności prywatnej.

Konieczne jest przy tym podkreślenie tego, że Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego są tworami abstrakcyjnymi. Ponieważ podmioty te realizują cele publiczne, a nie można ich nazwać właścicielami w sensie ekonomicznym, to istotne jest zagadnienie ochrony własności tych podmiotów. Zgodnie z wcześniejszymi uwagami, w obowiązującym prawie nie różnicuje się intensywności ochrony własności ze względu na jej rodzaj. Oznacza to, że ochrona wszelkiej własności powinna być równie intensywna i równie skuteczna. Stworzenie instrumentów prawnych realizujących ten postulat należy do ustawodawcy. Nie powinno budzić wątpliwości to, że istnienie rzeczywistego właściciela ekonomicznego jest już swoistego rodzaju gwarancją tego, iż jego własność będzie chroniona. W przypadku Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego gwarancja ta nie występuje, gdyż podmioty te mają charakter abstrakcyjny, pozostają pod wpływem różnych politycznych opcji, a ze względu na kadencyjność, ciągłość podejmowanych działań i motywację do tego, by były one skuteczne, może wyglądać różnie. Z tego powodu konieczne jest takie ukształtowanie instrumentów służących ochronie własności tych podmiotów, aby ochrona ta była skuteczna. Dotyczy to w szczególności nieruchomości, które stanowią jeden z ważniejszych składników mienia Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Skuteczność ich ochrony zależy jednak od tego, jak ukształtowane są zasady gospodarowania nimi. Zasady te powinny mobilizować właścicieli do skutecznej ochrony ich mienia.

Wskazane zagadnienia są przedmiotem rozważań zawartych w kolejnych rozdziałach niniejszej pracy. Badania problematyki publicznej własności nieruchomości przeprowadzono przy wykorzystaniu metod właściwych do rozwiązywania problemów prawniczych. Metodyka tych badań oparta jest na analizie stanowisk wyrażanych w doktrynie i w orzecznictwie, przy czym istotną częścią badań są także badania prawnoporównawcze obejmujące doktrynę i orzecznictwo anglosaskie (głównie angielskie i amerykańskie), francuskie i niemieckie. Wspomniane systemy prawne zostały wybrane ze względu na to, że obrazują one trzy podstawowe podejścia prawne do problematyki własności i rzeczy. Należy także zaznaczyć, że w badanych obcych systemach prawnych wyróżnienie przez ustawodawcę własności publicznej jest bardziej wyraźne aniżeli w prawie polskim. Ważne jest zatem porównanie, w jaki sposób własność publiczna regulowana jest w ustawodawstwie państw obcych od lat funkcjonujących na podstawie gospodarki rynkowej.

Celem niniejszej pracy jest ustalenie, czy istnieją podstawy wyróżniania w prawie polskim własności publicznej, wskazanie kryteriów i przepisów prawa, które uzasadniają wyróżnienie tej własności, a także rozważenie problematyki jej skutecznej ochrony, również w kontekście uprawnień właścicielskich. Jest to istotne dlatego, że zagadnienie własności publicznej nie jest w doktrynie rozumiane w sposób spójny, brakuje też konsekwentnego rozróżniania pojęć, co zresztą występuje nie tylko w doktrynie polskiej. Własność publiczną rozważono zatem w kontekście szczególnych cech nieruchomości, które powodują, że nieruchomości te są niezbędne do zaspokajania potrzeb publicznych.

Dla rozważań na temat własności publicznej charakterystyczne jest swoiste starcie prawa publicznego i prywatnego, a zatem należało także odnieść się do miejsca własności publicznej w obrębie tego podstawowego podziału prawa. Uwzględniając zmieniające się relacje społeczne, sposoby zagospodarowywania nieruchomości, a także ich funkcje, należy stwierdzić, że nieruchomości publiczne wymagają omówienia z punktu widzenia różnego ich przeznaczenia i regulacji prawnych ich dotyczących. Z pewnością szczególne znaczenie mają nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, ale coraz więcej sporów dotyczy także korzystania z prywatnych nieruchomości udostępnianych nieograniczonemu kręgowi osób.

Rozdział pierwszy dotyczy nieruchomości jako rzeczy publicznych. Uznano, że zagadnienie publicznej własności nieruchomości związane jest z bardziej ogólną kategorią rzeczy publicznych. Rzeczy jako przedmiot praw podmiotowych od najdawniejszych czasów stanowiły jedną z najbardziej doniosłych kategorii prawnych i ekonomicznych. Wśród rzeczy bardzo ważne miejsce zajmują nieruchomości, które dla funkcjonowania zarówno państwa, jak i obywatela mają zasadnicze znaczenie.

W rozwoju historycznym publiczny charakter nieruchomości niejednokrotnie przesądzał o charakterze własności, która do nich przysługiwała, a rozwój regulacji prawnych dotyczących rzeczy publicznych miał wpływ na późniejszy kształt własności publicznej. W odniesieniu do nieruchomości publicznych istotny jest nie tylko podmiot prawa własności, ale także jej przedmiot, który należy opisywać w kontekście jego przeznaczenia faktycznego i prawnego oraz potrzeb, które ma zaspokajać.

Ze względu na swoje przeznaczenie, a często także w związku z podmiotem właściciela, nieruchomości publiczne podlegają oprócz regulacji prywatnoprawnej, także regulacjom administracyjnoprawnym, których celem jest zapewnienie racjonalnej gospodarki nimi oraz bezpiecznego korzystania z takich nieruchomości. Zakres regulacji publicznoprawnej zależy przy tym od rodzaju nieruchomości, a co za tym idzie od stopnia, w którym państwo wykorzystuje swoją władzę zwierzchnią w celu zapewnienia właściwego użytkowania nieruchomości publicznej. Nieruchomości publiczne mogą bowiem zaspokajać różnorodne potrzeby społeczne wyłącznie wtedy, gdy spójna regulacja publiczno- oraz prywatnoprawna zapewni ich właściwą ochronę i utrzymanie.

Po przedstawieniu zagadnień związanych z istotą oraz potrzebą wyróżniania rzeczy publicznych, w rozdziale drugim przedstawiono zagadnienia dotyczące własności publicznej. W pierwszej kolejności rozważono, czy zasadne jest wyróżnianie własności publicznej oraz jakie są jej cechy charakterystyczne, a następnie omówiono kryteria pozwalające wyróżnić tę własność. Zwrócono uwagę na konstytucyjną regulację własności, a także na jej ujęcie w prawie prywatnym, w obrębie przepisów Kodeksu cywilnego.

Zestawiono także różne modele własności publicznej występujące w systemie prawa francuskiego, niemieckiego, angielskiego i amerykańskiego. Okazuje się, że w różnych systemach prawnych wprowadza się różne regulacje dotyczące własności publicznej, przy czym wszystkie one są wprowadzane po to, aby chronić własność publiczną i zapewnić jej właściwe funkcjonowanie. Ze względu na różnorodność wykorzystywanych w państwach obcych instrumentów prawnych do regulacji własności publicznej, określenie prawidłowego modelu własności publicznej w ramach prawa prywatnego lub publicznego może w ogóle nie być możliwe. Istotne jest jednak zrozumienie celu wprowadzania tego typu uregulowań, aby rozstrzygnąć kształt, który powinny one przybrać w prawie polskim.

Ze względu na to, że własność publiczna jest własnością, a nie prawem o innym charakterze odwołano się do art. 140 k.c., w którym ustawodawca określił normatywną treść tego prawa. Należy bowiem zbadać, czy w oparciu o ten przepis można wskazać różne rodzaje własności.

Rozdział trzeci poświęcony jest zagadnieniom związanym z trudnościami w przeprowadzeniu dychotomicznego podziału nieruchomości (lub ich własności) na prywatne i publiczne. Trudności te są konsekwencją występujących w sferze gospodarczej i prawnej zjawisk, które prowadzą do powstania różnych form realizacji czy też zaspokajania interesów publicznych przez podmioty prywatne. Zjawiska te dotyczą także wykorzystywania nieruchomości i tworzenia przestrzeni publicznej.

Obecnie coraz częściej obserwuje się jednak zjawisko nazywane prywatyzacją lub zawłaszczaniem przestrzeni publicznej, w wyniku którego powstaje przestrzeń, która ma być odpowiednikiem tradycyjnej przestrzeni publicznej z punktu widzenia możliwości podejmowania zachowań nie tylko koniecznych, ale również opcjonalnych i społecznych. Prywatyzacja polega na tym, że tradycyjna przestrzeń publiczna jest projektowana, organizowana i utrzymywana przez podmioty prywatne, których celem działania jest nie tyle zaspokajanie potrzeb społecznych, co realizowanie swoich prywatnych interesów. W jej wyniku powstają przestrzenie półpubliczne lub nieruchomości quasi-publiczne. Nie stanowią one własności podmiotów publicznych, lecz prywatnych.

Prywatyzacja przestrzeni publicznej nasuwa pytanie dotyczące zakresu, w którym należy dopuścić zastępowanie tradycyjnie pojmowanej przestrzeni publicznej przestrzenią, którą tworzą nieruchomości quasi-publiczne, będące własnością prywatną, a realizujące tylko niektóre funkcje przestrzeni publicznej. Wydaje się, że własność nieruchomości quasi-publicznych nie jest ani całkowicie prywatna, ani całkowicie publiczna, lecz jest quasi-publiczna. Konieczne jest zatem rozważenie treści własności quasi-publicznej, w szczególności w odniesieniu do uprawnienia korzystania przez właściciela rzeczy z wyłączeniem innych osób.

W ostatnim rozdziale niniejszej pracy wskazano, że własność publiczna najczęściej utożsamiana jest z własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, przy czym obejmuje ona tę część mienia wspomnianych podmiotów, która służy bezpośrednio użytkowi publicznemu lub która ze względu na swoje przeznaczenie służy zaspokajaniu celów publicznych, ponadjednostkowych. Własność podmiotów publicznych powinna być wykorzystywana w sposób zapewniający realizację obowiązków nałożonych na te podmioty przez ustawodawcę. Ważnym instrumentem w osiągnięciu tego celu jest stworzenie ogólnych zasad gospodarowania własnością publiczną, w tym dotyczącą nieruchomości.

Konieczne jest zatem ustalenie, w jaki sposób i w jakim zakresie ustawodawca polski wprowadza zasady gospodarowania nieruchomościami przez podmioty publiczne oraz jakie instrumenty prawne służą ochronie własności tych nieruchomości.

Ponadto, ponieważ dla własności publicznej nie przewidziano odrębnego reżimu ochronnego, należy zbadać w jaki sposób zapewnia się skuteczną ochronę własności publicznej. W porównaniu z innymi porządkami prawnymi kwestia aktywnej ochrony mienia publicznego przez jego podmioty ma w polskim porządku prawnym zasadnicze znaczenie, skoro po wprowadzeniu zasad gospodarki rynkowej ustawodawca zrezygnował z wielu szczególnych mechanizmów ochronnych tego mienia. W prawie polskim nie przewiduje się obecnie ochrony domeny publicznej i mienia komunalnego zgodnie z zasadami niezbywalności, niemożności zasiedzenia czy obciążenia spotykanych w innych europejskich porządkach prawnych, od dawna zresztą związanych z gospodarką rynkową, czy też takich, które nigdy nie były oparte na zasadach odmiennych. Szczególne zasady przewidziano wprawdzie w Polsce w odniesieniu do prowadzenia egzekucji przeciwko Skarbowi Państwa (art. 1060 k.p.c.) oraz niektórym państwowym osobom prawnym (np. Narodowy Bank Polski), ale już nie w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego. W sposób naturalny nasuwa się więc pytanie o to, czy ustawodawca polski nie postąpił zbyt pochopnie, tak dalece ujednolicając zasady ochrony własności publicznej i prywatnej.

W obliczu zasygnalizowanych zagadnień i występujących wątpliwości wydaje się, że podjęcie tematu publicznej własności nieruchomości jest uzasadnione. Doświadczenia polskie z okresu gospodarki nakazowo-rozdzielczej z pewnością nie pozostały bez wpływu na stosunek ustawodawcy, doktryny i judykatury do kategorii własności publicznej. Nie można jednak zapominać, że prawidłowe funkcjonowanie gospodarki rynkowej i zaspokajanie potrzeb społecznych wymaga ciągłego poszukiwania właściwej równowagi pomiędzy własnością publiczną a prywatną. Nieruchomości są tego znakomitym przykładem również w kontekście tego, jak nieruchomości publiczne wpływają na wartość i sposób korzystania z nieruchomości prywatnych. Własność, niezależnie od jej rodzaju, jest przy tym prawem podmiotowym. Podmiot własności publicznej powinien jednak mieć na uwadze fakt, że przedmioty tej własności są w swej istocie dobrem całego narodu. Prawidłowe odzwierciedlenie tego w ustawodawstwie oraz w orzecznictwie jest rzeczą ze wszech miar pożądaną.