Piaskowska Olga Maria (red.), Piesiewicz Piotr F. (red.), Przewlekłość postępowania sądowego

Publikacja, którą Szanownym Czytelnikom przedstawiamy, jest pracą zbiorową. Każdy z Autorów prezentuje własne poglądy mieszczące się w szerokiej formule konferencji pt. „Przewlekłość postępowania sądowego” zorganizowanej 23.06.2017 r. przez Ministerstwo Sprawiedliwości oraz Wydział Prawa SWPS Uniwersytetu Humanistycznospołecznego w Warszawie. Konferencja była objęta patronatem: prof. zw. dr hab. Małgorzaty Gersdorf (Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego), prof. zw. dr. hab. Marka Zirk-Sadowskiego (Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego) oraz dr hab. Małgorzaty Manowskiej, prof. Uczelni Łazarskiego (Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury).

Potrzeba pogłębionej refleksji nad problematyką przewlekłości postępowań sądowych zdaje się oczywista w kontekście konstytucyjnego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”) oraz konwencyjnego (art. 6 ust. 1 EKPC: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą”) uprawnienia do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Szczególnej wagi nabiera ona w kontekście ogólnoświatowego wręcz problemu sprostania owemu wyzwaniu przez władzę publiczną. O skali problemu świadczy nadal zbyt wielka, nie tylko w Polsce, liczba skarg opartych na zarzucie naruszenia owego cywilizacyjnego standardu kierowanych zarówno do organów sądowych krajowych, jak i międzynarodowych.

Rozwiązanie problemu przewlekłości postępowań sądowych, nie tylko w polskich warunkach, wymaga podejmowania przez władze państwowe wielu różnorakich działań. Oprócz oczywistych działań legislacyjnych nakierowanych na osiągnięcie tego celu (reformy procedur sądowych, w tym zapewnienie narzędzi pozwalających na przeciwdziałanie praktykom obstrukcyjnym, reformy struktury i wewnętrznego funkcjonowania sądownictwa czy zakresu kognicji sądów) niezbędne są działania organizacyjne (zapewnienie i odpowiednia alokacja zasobów kadrowych i technicznych wymiaru sprawiedliwości, koncentracja wysiłków na działalności orzeczniczej sądów), a także edukacyjne skierowane do sędziów i innych osób zatrudnionych w sądownictwie, pozwalające na lepsze korzystanie z dostępnych narzędzi procesowych, ale i odnoszących się do administracji sądowej.

Uniwersalność wyzwania, jak również bliskość kulturowa i cywilizacyjna państw świata zachodniego pozwalają, a właściwie zmuszają do dzielenia się rozwiązaniami pomocnymi w realizacji tego wspólnego celu. Stąd wielkie znaczenie doświadczeń obcych znakomicie przybliżonych polskim Czytelnikom w artykułach zagranicznych gości. Nie mniej istotna jest podejmowana z różnych perspektyw analiza wielorakich problemów związanych z problematyką przewlekłości postępowań sądowych przez specjalistów krajowych. Szczególnie należy docenić walor praktyczny wszystkich owych wypowiedzi, zwłaszcza że wiele z nich to wypowiedzi przedstawicieli świata akademickiego. Walor ów z pewnością zostanie wykorzystany w pracach, które we wszystkich zakreślonych wyżej obszarach prowadzone są w Ministerstwie Sprawiedliwości i Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Chciałbym przekazać wyrazy wielkiej wdzięczności wszystkim Autorom, których (wszystkich – bez wyjątku) wkład w postaci udziału w konferencji i przygotowania stosownych części publikacji pokonferencyjnej był wkładem całkowicie pro publico bono, podobnie zresztą jak wszystkim zaangażowanym z ramienia organizatorów osobom, bez których konferencja ta nie mogłaby się odbyć. Zachęcam do uważnej lektury (a także oglądu znakomitych komentarzy rysunkowych sędziego Arkadiusza Krupy) i serdecznie polecam, naprawdę warto.

sędzia Łukasz Piebiak

podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości

Problematyka przewlekłości postępowania, szeroko komentowana w doktrynie oraz judykaturze, ma znaczenie nie tylko teoretyczne, a przede wszystkim praktyczne. Przewlekłość postępowania – rozumiana jako naruszenie gwarancji strony do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie – stanowi problem nie tylko polskiego wymiaru sprawiedliwości. Jest to problematyka równie istotna, jak skomplikowana. Należy bowiem mieć na względzie, że w ramach postępowania prowadzonego bez zbędnej zwłoki najistotniejsze znaczenie ma przestrzeganie podstawowych gwarancji stron, zarówno w postępowaniu karnym, jak i cywilnym oraz administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Tym samym dążenie do sprawnego i szybkiego rozpoznania sprawy nie może być celem w samym sobie, choć słusznie wskazuje się w doktrynie, że wymierzanie sprawiedliwości „po terminie” traci na znaczeniu i nie przynosi pożytków .

Przyczyn przewlekłości postępowania można znaleźć wiele. Należy przy tym wskazać, że najczęściej powtarzana (szczególnie podczas wypowiedzi medialnych lub publicystycznych) przyczyna, tj. wina sędziego lub innego organu właściwego prowadzącego sprawę, w praktyce jest de facto najrzadziej występującą, a w doktrynie procesu cywilnego wskazuje się, że „niewydolność sądów i przewlekłość procesów cywilnych nie są wyłącznie efektem niedostosowania regulacji wynikających z prawa procesowego do wymagań współczesności, lecz częstokroć rezultatem niewłaściwego skorzystania przez sądy z możliwości, jakie stwarza procedura” . Przyczyną przewlekłości postępowania są także błędy systemowe, takie jak: dopuszczalność drabinki zażaleń, uchylanie spraw do ponownego rozpoznania. Największym, jak się jednak wydaje, problemem polskiego wymiaru sprawiedliwości jest liczba spraw, z jaką sędziowie muszą się mierzyć w codziennej pracy.

Polski ustawodawca stopniowo stara się wprowadzać zmiany systemowe służące poprawie funkcjonowania procesów sądowych, wprowadzając kolejne nowelizacje, a w ich ramach m.in. koncyliacyjne sposoby rozwiązywania sporów, tj. mediację. Wprowadzane są także rozwiązania mające na celu zdyscyplinowanie stron lub pełnomocników, choć należy pamiętać, że korzystanie z tych instytucji nie może prowadzić do naruszania praw stron tych postępowań. Państwa mają obowiązek tak zorganizować swoje systemy sądowe, aby mogły zagwarantować każdemu uzyskanie w rozsądnym terminie ostatecznego wyroku .

Konfrontując orzecznictwo ETPC ze stanowiskiem sądów krajowych rozstrzygających sprawy ze skarg na przewlekłość postępowania, można zauważyć, że funkcjonowanie w polskim systemie skargi na przewlekłość postępowania oraz sama instytucja budzi wiele wątpliwości. Z praktycznego punktu widzenia za najistotniejsze należy uznać dwie kwestie: po pierwsze, samą istotę przewlekłości postępowania, a przede wszystkim ocenę, kiedy można stwierdzić, że postępowanie jest prowadzone przewlekle, oraz po drugie, jaka jest funkcja skargi na przewlekłość postępowania. Tym właśnie zagadnieniom należy zatem poświęcić szczególną uwagę w ramach wprowadzenia do tej instytucji .

W praktyce najistotniejszą kwestią jest dokonanie oceny, kiedy postępowanie prowadzone jest przewlekle, a kiedy po prostu trwa zbyt długo. Prawidłowe dokonanie takiej oceny nie jest jednak łatwe. W judykaturze słusznie wskazuje się, że przepisy ustawy o skardze nie precyzują, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę . Sztywne odgórne określenie tej kwestii nie jest bowiem możliwe. Podkreśla się jednak, że o nieuzasadnionej zwłoce prowadzącej do przewlekłości postępowania można mówić wtedy, gdy sąd przez podejmowanie decyzji z opóźnieniem lub obarczonych wadliwościami nie wydał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy we właściwym czasie . Sąd Najwyższy podkreślił w tym orzeczeniu, że warunkiem zasadności skargi na przewlekłość postępowania jest nieuzasadniona zwłoka w merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie niepodjęcie przez sąd jakiejkolwiek czynności procesowej . Z tego orzeczenia wynika istotny wniosek: dokonując oceny, czy określone postępowanie prowadzone jest przewlekle, należy mieć na uwadze postępowanie jako całość. Ta konstatacja ma istotne konsekwencje dla praktyki.

Precyzyjnego określenia, kiedy postępowanie prowadzone jest przewlekle, nie znajdziemy także w orzecznictwie ETPC, choć Trybunał w swoich orzeczeniach wskazuje na kategorie spraw, które powinny być rozpoznane ze szczególną pilnością. W tych sprawach zatem relatywnie krótszy okres bezczynności sądu jest traktowany jako przewlekłość postępowania. Są to m.in. sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych , zwłaszcza ze względu na charakter dochodzonych świadczeń, z reguły służących zapewnieniu środków utrzymania oraz często podeszły wiek i trudną sytuację materialną ubezpieczonych. To nie jest jednak jedyna kategoria spraw, które powinny być rozpoznawane szybciej. Wskazuje się również inne kategorie spraw, które ze względu na szczególny interes (przedmiot) zaangażowania powinny być rozpoznawane szybciej . Do tej kategorii spraw zalicza się m.in. sprawy dotyczące praw stanu cywilnego, odszkodowania z tytułu wypadków drogowych, o naruszenie dóbr osobistych, zdrowia czy prawa do nieruchomości .

Wskazanie kategorii spraw, które powinny być rozpoznawane sprawniej z uwagi na ich szczególny przedmiot, nie prowadzi do wyjaśnienia istoty przewlekłości oraz sposobu dokonania oceny jej wystąpienia w konkretnej sprawie. W tym względzie należy się odwołać przede wszystkim do stanowiska ETPC.

W orzecznictwie ETPC podnosi się, że oceny, czy zachowano wymóg rozsądnego terminu, należy zawsze dokonywać w świetle okoliczności konkretnej sprawy przy zastosowaniu następujących kryteriów: 1) stopnia jej skomplikowania, 2) zachowania stron i 3) organów prowadzących sprawę oraz 4) znaczenia przedmiotu sporu dla skarżącego . W tym orzeczeniu ETPC zwrócił także uwagę, że co prawda stopień skomplikowania sprawy jest ważny dla badania, czy zaistniała przewlekłość postępowania, jednakże nie zawsze może uzasadniać zbyt długi czas postępowania. Uzasadniając powyższe stanowisko, stwierdza, „że w świetle okoliczności tej sprawy okres prawie siedemnastu i pół roku oczekiwania na ostateczne orzeczenie w postępowaniu na podstawie tytułu wykonawczego – wymagającego ze swojej istoty szybkiego rozpatrzenia – nie może być uznany za rozsądny” . Wskazać należy, że ocenie podlega postępowanie jako całość. Zwrócić zatem należy uwagę, że różnorakie opóźnienia, same w sobie, mogą nie powodować problemu w kontekście oceny postępowania jako przewlekle prowadzonego, ale widziane łącznie i kumulatywnie mogą skutkować przekroczeniem rozsądnego terminu . Opóźnienie zaistniałe w trakcie jednej z faz postępowania może być dopuszczalne, pod warunkiem że łączny czas trwania postępowania nie jest nadmiernie długi . Oznacza to zatem, że nawet stwierdzenie w konkretnej sprawie, iż w danym okresie doszło do nieuzasadnionego opóźnienia, np. poprzez niepodejmowanie czynności w sprawie, sam w sobie nie pozwala na stwierdzenie, że postępowanie prowadzone w tej sprawie jest przewlekłe. Jedynie ocena dokonana w świetle całej długości trwania postępowania, które przekracza ramy rozsądnego terminu, pozwala na taką konstatację .

Drugą niezwykle istotną kwestią jest cel skargi na przewlekłość postępowania. W orzecznictwie sądów polskich akcentuje się, że celem postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania jest przeciwdziałanie aktualnie trwającej przewlekłości postępowania i „wymuszenie” rozpoznania toczącej się sprawy przez sąd lub prokuratora w rozsądnym terminie, czyli nadanie toczącej się sprawie odpowiedniego biegu. Takie stanowisko zajął m.in. Trybunał Konstytucyjny, który zwrócił uwagę, że jeżeli celem postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania jest przeciwdziałanie aktualnie trwającej przewlekłości postępowania, to procedura rozpoznania skargi powinna doprowadzić do jak najszybszego nadania sprawie odpowiedniego biegu, samo zaś postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania nie powinno stanowić dodatkowego czynnika przedłużającego postępowanie w sprawie głównej . Takie stanowisko prezentowane było także przez Sąd Najwyższy, który podkreślił w jednym z orzeczeń, że celem skargi na przewlekłość postępowania jest przeciwdziałanie trwającej przewlekłości, a jej funkcją jest przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego, sprawnego biegu procesowego. Służy temu zarówno samo stwierdzenie wystąpienia przewlekłości w postępowaniu (art. 12 ust. 2 ustawy o skardze), jak i możliwość zalecenia podjęcia przez sąd rozpoznający sprawę co do istoty odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie (art. 12 ust. 3 ustawy o skardze) . Stanowisko Sądu Najwyższego dostosowało się jednak do standardów strasburskich. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 28.03.2013 r. , ustawa o skardze oprócz tego, że ma być realizacją wymagania ETPC dotyczącego wprowadzenia do krajowego porządku prawnego „odpowiedniego i skutecznego środka prawnego” odnoszącego się do przewlekłości postępowania i dającego gwarancję zadośćuczynienia krzywdzie wyrządzonej przewlekłością oraz gwarancję przyspieszenia postępowania, ma ona również służyć urzeczywistnieniu prawa do sądu, które swe źródło znajduje przede wszystkim w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP . Na gruncie prawa krajowego ustawa o skardze ma spełniać funkcję skutecznego środka odwoławczego w odniesieniu do przewlekłości postępowania, gdyż środki wcześniej dostępne w procedurze krajowej nie dawały gwarancji zadośćuczynienia krzywdzie wyrządzonej przewlekłością ani gwarancji przyspieszenia postępowania. Obok tej funkcji ustawa stanowi również procesowy instrument, który ma ułatwić dochodzenie od państwa (Skarbu Państwa), na podstawie art. 417¹ § 3 k.c., odszkodowania za niewydanie orzeczenia sądowego w rozsądnym terminie .

W orzecznictwie sądów powszechnych nadal jednak prezentowane jest stanowisko o celu ustawy, jakim jest wymuszenie podjęcia przez sąd rozpoznający sprawę działań, czego przykładem jest postanowienie Sądu Apelacyjnego w Szczecinie. W tym orzeczeniu sąd wskazał, że celem, jaki przyświeca postępowaniu ze skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, nie jest samo stwierdzenie przewlekłości i ewentualne zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej. Uwzględnienie skargi ma spełnić przypisaną jej funkcję wymuszenia nadania takiego biegu sprawie sądowej, który umożliwi sprawne ukończenie toczącego się postępowania . W orzecznictwie stasburskim, które ma także odzwierciedlenie w zacytowanym wyżej orzecznictwie Sądu Najwyższego, zwraca się jednak uwagę na inną funkcję, jaką skarga na przewlekłość postępowania pełni. Celem tej skargi jest bowiem rekompensata szkody i krzywdy doznanych przez skarżącego w skutek przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji instytucja ta ma przede wszystkim naprawić uszczerbek moralny i finansowy, jakiego doznał skarżący na skutek naruszenia jego prawa do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki . I to jest właśnie podstawowy cel skargi na przewlekłość postępowania. Stymulacja działań organu, któremu przewlekłość zarzucono, to jedynie funkcja poboczna tej skargi, a realizują ją m.in. wytyczne, które na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o skardze sąd rozpoznający skargę może nałożyć na podmiot, któremu zarzucono przewlekłość.

Reasumując uwagi wprowadzające do instytucji przewlekłości postępowania, należy zatem wskazać, że postępowanie przewlekłe to postępowanie (w całości) toczące się dłużej, niż to konieczne dla rozpoznania danej kategorii spraw, z uwzględnieniem wszelkich towarzyszących okoliczności (charakter sprawy, stopień jej skomplikowania etc.). W konsekwencji nie każde opóźnienie czy brak podjęcia czynności w sprawie będą skutkowały przewlekłością postępowania, choć oczywiście bezczynność w sprawie niemającą żadnego uzasadnienia należy ocenić negatywnie. Ponadto celem skargi na przewlekłość jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki, oraz przyznanie jej pewnej rekompensaty. Stymulacja działań organów prowadzących to postępowanie jest jedynie celem ubocznym.

Monografia, którą oddajemy w Państwa ręce, jest próbą usystematyzowania problematyki związanej z przewlekłością postępowania, z położeniem nacisku na kwestie praktyczne mające zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania w polskim systemie ustawy o skardze.