Masternak-Kubiak Małgorzata, Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

Zagadnienie właściwych relacji między prawem krajowym a międzynarodowym jest jednym z kluczowych zagadnień z zakresu teorii źródeł prawa, a także bieżącej i przyszłej praktyki politycznej. Dlatego też wymaga wyważenia argumentów odwołujących się z jednej strony do doktryny prawa międzynarodowego optującego za prymatem norm prawnomiędzynarodowych, z drugiej zaś do tych poglądów nauki, które w przyjęciu takiej hierarchii dostrzegają również realne zagrożenie.

Rzetelne wypełnianie obowiązków prawnomiędzynarodowych nabiera obecnie coraz większej wagi z racji narastającej tendencji do regulowania normami międzynarodowymi stosunków wewnątrzkrajowych. Aktualność zagadnienia ma swą przyczynę w rozwoju nowych materii prawa międzynarodowego, zwłaszcza regulacji z zakresu ochrony praw człowieka, w tym wypracowania międzynarodowych standardów traktowania obywateli przez ich własne państwa w różnych dziedzinach. Skutkiem jest wzrost liczby umów międzynarodowych odnoszących się nie tyle do stosunków pomiędzy państwami, rozgraniczających sfery ich jurysdykcji lub kompetencji, lecz przede wszystkim do stosunków wewnątrzkrajowych, tj. do układu zależności, np. między państwem a jednostką czy między państwem a stowarzyszeniem. Problem ten zyskuje jeszcze na znaczeniu ze względu na coraz częstsze normowanie prawnomiędzynarodowe stosunków społecznych z takich dziedzin, w których tradycyjnie dotąd wypowiadał się jedynie prawodawca krajowy.

Na płaszczyźnie międzynarodowej każde państwo zobowiązane jest do przestrzegania norm prawa międzynarodowego powszechnego oraz umów międzynarodowych, których jest stroną. Zgodnie z przyjętymi zasadami, państwo nie może powoływać się wobec innych państw na swój porządek prawny (w tym również na postanowienia konstytucji) celem uchylenia się od zobowiązań, jakie nakłada na nie prawo międzynarodowe lub traktaty przyjęte za obowiązujące (norma ta znalazła swój wyraz w art. 27 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów). Powszechnie uznaną regułą prawa narodów jest, że państwo, które ważnie zaciągnęło zobowiązania międzynarodowe, powinno wprowadzić do swego prawodawstwa zmiany konieczne dla zapewnienia wykonania obowiązków. Z punktu widzenia prawa narodów obowiązkiem każdego państwa jest zatem uzgodnić działania organów wewnątrzkrajowych ze zobowiązaniami międzynarodowymi, lecz sposób wypełniania takich zobowiązań, szczególnie zaś wybór metody realizacji uzgodnienia prawa wewnętrznego z obowiązkami prawnomiędzynarodowymi, należy do swobodnej decyzji państwa. Stworzenie zasad, na jakich opiera się stosunek prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego, i sposobów rozwiązywania konfliktów między ich normami należy przede wszystkim do ustawodawcy, który może to czynić w normach konstytucyjnych lub ustawach zwykłych. Poważna rola w kształtowaniu praktyki w tej dziedzinie przypada orzecznictwu sądowemu, w którym mogą być nie tylko stosowane, rozwijane lub uzupełniane zasady stworzone przez krajową władzę legislacyjną, lecz które może także wypełniać braki, gdy ustawodawca krajowy nie wykonał swych zadań w tym zakresie lub wykonał je w sposób niewystarczający.

Zapewnienie wykonania międzynarodowych zobowiązań państwa należy do kompetencji prawa konstytucyjnego. Najczęściej też w drodze konstytucyjnych rozwiązań ustrojowych tworzy się podstawy otwartości porządku państwowego wobec prawa narodów. Przy tworzeniu ustrojowych konstrukcji normujących włączenie prawa międzynarodowego do krajowego porządku prawnego uwzględnia się założenia przyjęte przez międzynarodową praktykę. Na zasadzie dobrej wiary przyjmuje się, że:

W rezultacie praktyczna efektywność prawa międzynarodowego w krajowym porządku prawnym jest uzależniona od wielu czynników prawnych. Pierwszoplanowe znaczenie ma, jak się wydaje, z jednej strony wyrażony w prawie konstytucyjnym stosunek ustrojodawcy do prawa międzynarodowego, z drugiej zaś przyjęte rozwiązania ustrojowe określające relację między prawem międzynarodowym a prawem wewnętrznym. Konstytucja powinna być aktem prawnym określającym podstawy aksjologiczne systemu prawa. Pełne znaczenie tego stwierdzenia można sobie uzmysłowić dopiero na tle wszystkich funkcji, jakie pełni konstytucja w systemie prawa.

Żadna z regulacji konstytucyjnych obowiązujących w Polsce przedwojennej i powojennej nie zawierała klauzul "przychylnych" prawu międzynarodowemu. Nie zawierały one w ogóle postanowień regulujących status prawa międzynarodowego uwzględniający podstawy obowiązywania normy prawnomiędzynarodowej i jej rangi w prawie wewnętrznym, brakowało konstytucyjnych gwarancji stosowania i przestrzegania prawa międzynarodowego, czy też instytucjonalnych gwarancji kontroli zgodności prawa z umowami międzynarodowymi. Przepisy ustawy zasadniczej zawierały w tej materii tylko fragmentaryczne uregulowania. Zaś z doktryny i z orzecznictwa organów stosujących prawo nie wynikła żadna ogólna, teoretyczna formuła określająca status ratyfikowanych norm prawa międzynarodowego. Brak jednoznacznej regulacji konstytucyjnej rangi prawa międzynarodowego skutkował bardzo niejednolitym orzecznictwem w tym zakresie. Sądy z dużą ostrożnością stosowały normy prawa międzynarodowego. Doprowadziło to do wątpliwości co do mocy prawnej i mocy obowiązującej norm prawa międzynarodowego.

Konstytucja RP z 1997 r. jest pierwszą polską ustawą zasadniczą, określającą rangę i skuteczność norm prawa międzynarodowego, jak również gwarancje instytucjonalne zgodności prawa krajowego z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. W rozdziale I Konstytucji przyjęto normę generalną, iż "Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego" (art. 9). Wprowadzenie do Konstytucji zasady ogólnej deklarującej przychylność polskiego systemu prawnego wobec prawa międzynarodowego oznacza, że odtąd stosowaniu i wykładni norm prawa krajowego powinno towarzyszyć przestrzeganie prawa międzynarodowego. Niewątpliwie postanowienia art. 9 stwarzają domniemanie pośredniej inkorporacji wszystkich norm prawa międzynarodowego (także zwyczajowych) do krajowego porządku prawnego. Zastosowano przy tym formułę szerszą niż zasada pacta sunt servanda z konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, gdyż jest tu mowa o całym prawie międzynarodowym. Ogólnikowość tego zapisu nie pozwala jednak sprecyzować, czy odnosi się ona do wszystkich źródeł prawa międzynarodowego, czyli do zwyczajów międzynarodowych, ogólnych zasad prawa, umów międzynarodowych i uchwał prawotwórczych organizacji międzynarodowych. W niniejszej pracy będę starała się odpowiedzieć na pytanie, jaki jest walor prawny tego przepisu. Z pewnością bowiem nie inkorporowano do porządku krajowego w sposób wyraźny całości prawa międzynarodowego. Potwierdza to treść art. 87, gdzie wśród powszechnie obowiązujących źródeł prawa znalazły się jedynie ratyfikowane umowy międzynarodowe. Zatem nasuwa się kolejne pytanie: czy w przypadku art. 9 mamy do czynienia jedynie z deklaracją bez skutków dla polskiego systemu prawego? Wydaje się, że z postanowień art. 9 wynika dyrektywa dla organów państwa, by tworzone normy prawa wewnętrznego były zgodne z całym prawem międzynarodowym oraz aby w procesie stosowania prawa, przez odpowiednią wykładnię prawa wewnętrznego, zapewnić w jak największym stopniu jego zgodność z prawem międzynarodowym. Taka regulacja ma znaczący wpływ na sytuację prawną jednostki w państwie.

Na pewno przychylność wobec prawa międzynarodowego, pokazując otwartość państwa na regulacje prawnomiędzynarodowe, pozostaje w ścisłym związku z podstawowymi zasadami (wartościami) ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązująca Konstytucja poświęca wiele uwagi prawu międzynarodowemu, a zwłaszcza umowom międzynarodowym. Reguluje ona nie tylko sprawy związane z ich zawieraniem, ale i ich stosowaniem w stosunkach wewnętrznych. Zgodnie z jej przepisami, postanowienia umów mogą być stosowane bezpośrednio, czyli bez pośrednictwa ustawy, a w razie niezgodności z przepisami ustawowymi mają pierwszeństwo, o którym - odmiennie niż w przypadku rozbieżności regulacji konstytucyjnej i ustawowej - może rozstrzygać każdy organ stosujący prawo. Praktyka przestrzegania zobowiązań międzynarodowych jest rzeczywistym miernikiem ich skuteczności w państwie.

Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Cały zbudowany hierarchicznie system prawa musi być z nią zgodny. Na straży nadrzędnej pozycji ustawy zasadniczej stoi Trybunał Konstytucyjny. Problematyka kontroli konstytucyjności norm prawa międzynarodowego ma wyjątkowe znaczenie. Z jednej strony bowiem prawo to nie może naruszać regulacji konstytucyjnych, z drugiej zaś niewykonanie zobowiązań międzynarodowych może w efekcie powodować odpowiedzialność prawnomiędzynarodową państwa.

Podstawę prowadzonych przeze mnie badań będzie stanowił przede wszystkim materiał normatywny. Jednak analiza wyłącznie postanowień konstytucyjnych oraz postanowień innych aktów nie wydaje się celowa. Próba rozwiązania problemu skutków prawnych zasady przestrzegania przez RP wiążącego ją prawa międzynarodowego skłania by nawiązać do doświadczeń i wniosków wynikających z orzecznictwa sądów. Na uwagę zasługuje przede wszystkim orzecznictwo SN, NSA i TK. Duże znaczenie dla prowadzonych badań będą miały także poglądy nauki prawa konstytucyjnego i międzynarodowego. Ustalenie skutków prawnych zasady przestrzegania prawa międzynarodowego w Polsce będzie niewątpliwie możliwe przez wykorzystanie metody prawnoporównawczej. Dla lepszego zrozumienia i rozwiązania postawionych problemów badawczych pomocna będzie także metoda historyczna.

Na zakończenie chciałabym złożyć podziękowania za wiele pomocnych rad kierownikowi Katedry Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego - Panu Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi oraz Kolegom i Koleżankom z Katedry. Pani Profesor Genowefie Grabowskiej jestem głęboko wdzięczna za trud przygotowania recenzji pracy.

Szczególne wyrazy wdzięczności należą się Panu Profesorowi Januszowi Trzcińskiemu, na którego życzliwą opiekę naukową zawsze mogłam liczyć.