Lemańska Elżbieta, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości

Instytucja wywłaszczenia została już stosunkowo szeroko zbadana i opisana. Wnikliwsza ocena pozwala jednak twierdzić, że nadal istnieją obszary jej funkcjonowania, które budzą spore wątpliwości. Wskazać można na zagadnienie przedawnienia roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, które – w zakresie dotyczącym roszczenia odszkodowawczego – jest fragmentem szerszej problematyki odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnymi działaniami władczymi.

Przedmiotowe zagadnienie nie doczekało się kompleksowego opracowania, a dotyczące go stanowiska i oceny prezentowane były i są jedynie przy okazji analizowania problematyki wywłaszczenia w komentarzach do poszczególnych ustaw jej dotyczących, obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). O ile jednak, z uwagi na obowiązujące regulacje, nie wywołuje już większych kontrowersji zagadnienie ograniczenia w czasie realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o tyle nadal wysoce kontrowersyjne pozostaje to zagadnienie odnośnie do odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia. Wśród prezentowanych koncepcji można zaobserwować dużą rozbieżność: od akceptacji dla przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia jako konsekwencji jego cywilnoprawnego charakteru, do jej negacji jako konsekwencji przyjęcia jego publicznoprawnego charakteru. Wydaje się także, że w innym kierunku podąża orzecznictwo sądów administracyjnych, a w innym literatura przedmiotu.

Impulsem do podjęcia tematu była próba uporządkowania dotychczasowych poglądów, zamiar pogłębienia problematyki, dokonania kompleksowego spojrzenia na zagadnienie, a przede wszystkim wypracowania konkretnego i rozstrzygającego stanowiska. Stąd sięgnięto również do regulacji dotyczących ograniczenia w czasie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w innych niż wywłaszczenie rodzajach odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu władczych działań legalnych.

Istotną rolę w wyborze tematu odegrała także aktualność problematyki. Ustawodawca polski wprowadził bowiem do porządku prawnego instytucje o skutkach wywłaszczeniowych (np. zezwolenia na realizacje inwestycji drogowych), z którymi wiąże się odpowiedzialność odszkodowawcza, a także zagadnienie terminowości jej realizacji.

Do podjęcia rozważań na temat dopuszczalności ograniczenia w czasie dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia skłania również zmiana ustrojowa, jaka miała miejsce w Polsce na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku. Towarzyszyła tej zmianie konieczność zmodyfikowania dominującego w Polsce Ludowej spojrzenia na sytuację obywatela w państwie, dotychczas postrzeganego wyłącznie jako podmiot podporządkowany scentralizowanej władzy, o ograniczonych uprawnieniach do sprawowania kontroli jej działań oraz niemający możliwości uczestniczenia w sprawowaniu władzy na poziomie lokalnym (we wspólnocie samorządowej). Wskazana zmiana ustrojowa wymuszała stałe zwiększanie zakresu gwarancji ochrony prawnej obywatela, na wzór rozwiązań obowiązujących w rozwiniętych demokracjach Europy Zachodniej (wyrazem tych zmian była Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. , zawierająca rozbudowany rozdział III „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”) oraz wiązała się z rozwojem gospodarczym kraju, który spowodował wzrost poziomu świadomości prawnej społeczeństwa, a także wzrost dostępności informacji o prawie i różnych formach pomocy prawnej.

Wszystkie opisane wyżej zmiany kontekstu politycznego i społeczno-gospodarczego wymagały – w różnych obszarach życia, także w prawie – weryfikacji poglądów i rozwiązań wywodzących się z okresu Polski Ludowej. Wydaje się, że w dziedzinie wywłaszczenia i odpowiedzialności odszkodowawczej z tego tytułu weryfikacja ta nie była wszechstronna. O ile bowiem w poprzednim ustroju znajdowało usprawiedliwienie osłabianie skutków częstych, także bezprawnych, władczych ingerencji w prawo własności prywatnej – wykluczenie ograniczenia w czasie dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia, o tyle wymaga rozważenia, czy takie stanowisko znajduje usprawiedliwienie w obecnym stanie prawnym i przy aktualnej świadomości prawnej uczestników obrotu prawnego.

W niniejszej pracy podejmuję próbę spojrzenia na analizowane zagadnienie, uwzględniając perspektywę historyczną, rozważając dopuszczalność przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z punktu widzenia podstawowych celów instytucji dawności tego rodzaju oraz uwzględniam kształt regulacji wywłaszczeniowych i ich znaczenie dla możliwości przyjęcia przedawnienia wskazanego roszczenia. Identyczne zasady stosuję w rozważaniach dotyczących prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Pracę otwierają dwa rozdziały historyczne, w których przedstawiono chronologicznie sposób uregulowania instytucji wywłaszczenia i odszkodowania oraz instytucji poprzedzających zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak też sposób ich rozumienia i interpretowania w doktrynie i orzecznictwie. Jest to niezbędne do sformułowania, w każdej z wymienionych części pracy, oceny dotyczącej zagadnienia będącego głównym jej tematem. Rozdział pierwszy dotyczy okresu II Rzeczypospolitej Polskiej, zaś rozdział drugi okresu Polski Ludowej i III Rzeczypospolitej do momentu wejścia w życie Konstytucji RP i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Ewolucja rozwiązań prawnych i funkcjonujących na ich tle poglądów doktryny jest niewątpliwie istotna dla oceny obecnie obowiązujących regulacji.

W rozdziale trzecim przeanalizowano podstawowe założenia odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia. Przeprowadzono na ich podstawie ocenę charakteru prawnego roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia w warunkach de lege lata. Przedstawienie tego zagadnienia następuje z jednoczesnym zwróceniem uwagi na spór o charakter prawny odszkodowań za tzw. szkody legalne. Umożliwia to spojrzenie na analizowane instytucje (wywłaszczenia i odszkodowania) jako na fragment większej całości i pozwala sformułować wnioski – o charakterze prawnym odszkodowania z tytułu wywłaszczenia – uwzględniające szerszy kontekst niż tylko regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Efektem opisanego w rozdziale trzecim procesu badawczego jest sformułowanie cząstkowej tezy pracy: o cywilnoprawnym charakterze odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia.

Mając za punkt wyjścia wyżej wskazaną tezę cząstkową oraz uwzględniając zasadę przedawnialności cywilnoprawnych roszczeń majątkowych, sformułowano następującą, główną hipotezę badawczą: cywilnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia powoduje, że ulega ono przedawnieniu według zasad uregulowanych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny . Tę hipotezę i jej uzasadnienie autorka niniejszej pracy przedstawiła w publikacji: Przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, Państwo i Prawo 2009, z. 10.

W rozdziale czwartym podjęto próbę zweryfikowania powyższej hipotezy w oparciu o znacznie obszerniejszy, niż wykorzystany we wskazanej publikacji, materiał badawczy i pogłębioną argumentację teoretycznoprawną.

Rozważania weryfikujące zostały poprowadzone dwutorowo: na płaszczyźnie teoretycznoprawnej i de lege lata.

Celem uzyskania szerszego kontekstu normatywnego dla rozważań nad główną hipotezą przeanalizowano instytucję przedawnienia w ogólności oraz jej ratio legis. Ze względu na brzmienie tezy cząstkowej główną uwagę poświęcono przedawnieniu prywatnoprawnemu. Nawiązano jednak również do funkcjonowania instytucji przedawnienia w prawie publicznym, a to ze względu na akcentowane w orzecznictwie powiązanie roszczenia odszkodowawczego z niewątpliwie administracyjnoprawną instytucją wywłaszczenia. W dalszej kolejności przedstawiono regulacje dotyczące sposobu ograniczenia w czasie realizacji prawa do odszkodowania za skutki innych niż wywłaszczenie legalnych ingerencji w prawo własności. Jest to niezbędne nie tylko dla uzyskania kompleksowego spojrzenia na zagadnienie, ale też ze względu na powszechnie akceptowane założenie racjonalnego prawodawcy.

Kluczową częścią rozdziału czwartego są rozważania o możliwości zastosowania przedawnienia prywatnoprawnego w procesie realizacji prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Na wstępie rozdziału podjęto próbę rozpatrzenia tych cech określających ratio legis przedawnienia prywatnoprawnego, które usprawiedliwiają lub uniemożliwiają jego zastosowanie. Główne rozważania dotyczą natomiast odpowiedzi na pytanie o roszczeniowy charakter prawa do odszkodowania jako prawa podmiotowego. Z tego względu przeprowadzono ocenę stopnia występowania elementu roszczeniowości w konstrukcji prawa do odszkodowania in genere (zauważając, że przedawnieniu cywilnoprawnemu ulegają wyłącznie roszczenia) oraz rozważono wpływ na dopuszczalność przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia faktu uregulowania zasad jego realizacji w procedurze administracyjnej. Dokonano analizy poszczególnych przypadków ingerencji w prawo własności unormowanych w dziale III u.g.n., przyjmując konstytucyjne, szerokie pojęcie wywłaszczenia i koncentrując się na ocenie występowania w sytuacji prawnej wywłaszczonego (w każdym z tych przypadków) elementów charakterystycznych dla roszczenia (w aspekcie materialnoprawnym i procesowym). Wyniki oceny odniesiono do obowiązujących zasad inicjowania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Celem tego działania było ustalenie, czy wywłaszczony dysponuje zagwarantowanym expressis verbis instrumentarium prawnym dochodzenia odszkodowania, a więc czy jego prawu do odszkodowania (cywilnoprawnemu) nadano de lege lata kształt wymagalnego roszczenia warunkujący zaakceptowanie tezy o przedawnieniu.

Wyniki przeprowadzonych badań skłaniają do zmodyfikowania hipotezy wyjściowej. Okazuje się bowiem, że przedawnienie roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia nie może być akceptowane apriori, w oderwaniu od procesowego sposobu dochodzenia tej rekompensaty, który ma miejsce w postępowaniu administracyjnym. Końcowa teza uwzględnia więc konieczność powiązania ograniczenia w czasie możliwości realizacji prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przedawnienie) z ustawowym zagwarantowaniem wywłaszczonemu konkretnego środka prawnego realizacji roszczenia odszkodowawczego, jako warunku sine qua non jego przedawnienia. Mając to na uwadze, formułuję również wnioski de lege ferenda.

Przedmiotem oceny w rozdziale piątym jest dopuszczalność przedawnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przyjęto identyczną hipotezę wyjściową jak w przypadku roszczenia odszkodowawczego, a mianowicie że ustalenie cywilnoprawnego charakteru roszczenia „zwrotowego” uzasadnia zaakceptowanie twierdzenia o jego przedawnieniu. Uwzględniając to założenie, rozważono w pierwszej kolejności charakterystyczne cechy roszczenia o zwrot i skonkludowano o jego cywilnoprawnym charakterze. Następnie, z uwagi na jedyny w swoim rodzaju charakter instytucji zwrotu (nieznajdujący odpowiednika w żadnej innej), dokonano analizy regulacji dotyczącej żądania „zwrotowego”, porównano jego konstrukcję z cechami roszczenia rzeczowego (rei vindicatio) oraz roszczenia obligacyjnego. Wnioski płynące z opisanego procesu badawczego, podobnie jak w przypadku prawa do odszkodowania, wywołują konieczność zmodyfikowania hipotezy wyjściowej przyjętej dla analizowanego żądania. Odpowiedź na pytanie o przedawnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości okazuje się bowiem zależeć nie tylko od ustalenia jego cywilnoprawnego charakteru, ale także od ustalenia, czy istnieje możliwość wyprowadzenia ustawowego wyjątku od zasady przedawnienia cywilnoprawnych roszczeń majątkowych (art. 117 § 1 k.c.) na podstawie całokształtu regulacji dotyczącej konkretnego roszczenia, niezawierającej jednak przepisu expressis verbis taki wyjątek wprowadzającego. Wnioski zamykające rozdział piąty zawierają odpowiedź na to pytanie, udzieloną w oparciu o kompleksową analizę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Rozważania podjęte w niniejszej pracy przeprowadzone zostały głównie w oparciu o metodę prawnodogmatyczną. Dokonano wszechstronnej oceny obowiązujących przepisów z punktu widzenia przyjęcia lub odrzucenia koncepcji o przedawnieniu roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości. W pracy zawarte są również wnioski de lege ferenda, które mogą okazać się impulsem dla ustawodawcy do wprowadzenia jednoznacznego i wykluczającego istniejące wątpliwości rozwiązania kwestii ograniczenia w czasie dochodzenia roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości.