Prokuratura w standardach prawnych Rady Europy - OpenLEX

Turek Piotr , Prokuratura w standardach prawnych Rady Europy

Monografie
Opublikowano: WKP 2022
Rodzaj: monografia
Autor monografii:

Prokuratura w standardach prawnych Rady Europy

Autor fragmentu:

Wstęp

„Si des garanties sont nécessaires contre les condamnations arbitraires, pourquoi ne le sont-elles pas également contre les poursuites d'autorité? Veut-on que l'action publique, loin d'être pour les citoyens un gage de sécurité, soit toujours pour eux un motif d'inquiétude et de méfiance? (...) Que le ministère public apparaisse au peuple, non plus comme un instrument obligé du gouvernement, mais comme une véritable magistrature; et tous les honnêtes gens, tous les bons citoyens se reposeront sur lui (..). Si cette institution, pendant les années qui viennent de s'écouler, est tombée si bas dans l'opinion publique, c'est à la perte de son indépendance”

J.L.E. Ortolan, adwokat i profesor prawa, L. Ledeau, adwokat, 1831 r.

„(...) chciałbym doczekać takiego etapu rozwoju standardu ochrony praw człowieka, gdzie z prawa do rzetelnego procesu wyprowadzone zostanie pozytywne zobowiązanie do zapewnienia funkcjonowania w systemie krajowym obiektywnej i niezależnej prokuratury, wykonującej funkcję oskarżycielską. (...) Wierzę, że (...) standard strasburski dojdzie do takiego etapu rozwoju, w którym połączona zostanie ochrona praw jednostki z koniecznością zapewnienia odpowiednich rozwiązań ustrojowych”

J. Śliwa, zastępca Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie, 2015 r.

Przytoczone wypowiedzi – choć sformułowane w różnych językach i epokach historycznych – łączy przynależność ich autorów do tej samej europejskiej, kontynentalnej tradycji prawnej oraz wspólna myśl, że dla urzeczywistnienia prawa do rzetelnego, uczciwego procesu niezbędne jest istnienie niezależnej, bezstronnej prokuratury. Warto przy tym zwrócić uwagę na dwie rzeczy. Po pierwsze, to, co w 1831 r. było postulatem we Francji, pozostaje nadal postulatem w Polsce w XXI w., a – jak wykazano w dalszych częściach pracy – spośród największych państw europejskich jedynie we Włoszech prokurator cieszy się współcześnie niezależnością porównywalną do niezawisłości sędziowskiej . Po drugie – co stwierdza implicite cytowany wyżej prokurator polski – odpowiednie ukształtowanie ustrojowe prokuratury ma znaczenie dla urzeczywistnienia nie tylko prawa do rzetelnego procesu, ale także praw jednostki w ogóle. Im większy bowiem zakres kompetencji przyznaje ustawodawca prokuratorowi (w literaturze wskazuje się, że z uwagi na powierzoną władzę dyskrecjonalną jest on potencjalnie najpotężniejszym podmiotem procesu karnego) , tym większe stwarza mu pole do ingerencji w podstawowe prawa i wolności . Co więcej, powierzenie prokuratorowi – zwłaszcza na zasadzie wyłączności – ścigania przestępstw i oskarżania przed sądami czyni go jednocześnie gwarantem tych praw i wolności , przy czym owa funkcja gwarancyjna staje się jeszcze bardziej istotna, gdy ustawodawca przyznaje prokuratorowi kompetencje również w obszarze postępowań cywilnych i administracyjnych . Kwestia ustroju i kompetencji prokuratury ma w konsekwencji istotne znaczenie dla państwa jako podmiotu zobowiązanego – na mocy prawa wewnętrznego, w tym zwłaszcza norm o randze konstytucyjnej, jak też na mocy prawa międzynarodowego, w tym przede wszystkim ratyfikowanych traktatów – do zapewnienia osobom podlegającym jego jurysdykcji określonego katalogu praw i wolności. Ma ona również znaczenie dla podmiotów tych praw i wolności.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w okresie dzielącym cytowane wypowiedzi istotnemu rozszerzeniu uległo pole argumentów prawnych dostępnych ich autorom. I tak gdy sformułowana została pierwsza z nich, tj. w pierwszej połowie XIX w., wszelkie postulaty dotyczące ukształtowania instytucji państwowych mogły opierać się wyłącznie na takich argumentach prawnych, które odnosiły się albo do porządku wewnętrznego danego państwa, albo – w perspektywie porównawczej – do systemów prawnych państw obcych. Niecałe dwa stulecia później, tj. w pierwszej połowie XXI w., sytuacja przedstawia się zgoła odmiennie. Wysuwając określone postulaty ustrojowe, powoływać się można współcześnie nie tylko na normy własnego systemu prawnego (przy czym i tutaj zakres argumentów stał się wyraźnie szerszy, jeśli brać pod uwagę rozwój prawa konstytucyjnego, w tym orzecznictwa sądów konstytucyjnych, które pojawiły się dopiero w XX w.) czy też na rozwiązania przyjęte w tym lub innym państwie obcym, ale również na rozwiązania, które za wskazane lub wręcz obowiązujące uznaje cała grupa państw, dając temu wyraz na forum współtworzonych przez siebie organizacji międzynarodowych. Innymi słowy, celowość lub konieczność wprowadzenia określonych rozwiązań w krajowych porządkach prawnych może obecnie wynikać ze standardów przyjętych przez organizacje międzynarodowe. Stąd też właśnie druga z cytowanych na wstępie wypowiedzi – sformułowana współcześnie, a zawierająca postulaty dotyczące ustroju prokuratury – odwołuje się do „standardu strasburskiego”, tj. do standardów organizacji międzynarodowej o charakterze regionalnym, jaką jest mająca siedzibę w Strasburgu Rada Europy (dalej: RE).

Nie bez powodu akurat ta organizacja międzynarodowa spośród wielu istniejących współcześnie – najstarsza organizacja międzyrządowa o charakterze ogólnoeuropejskim – powoływana jest w kontekście standardów ochrony podstawowych praw i wolności. Statut Rady Europy (tzw. traktat londyński) z 1949 r. stanowi, że organizacja ta stawia sobie za cel „osiągnięcie większej jedności między jej członkami, aby chronić i wcielać w życie ideały i zasady, stanowiące ich wspólne dziedzictwo, oraz aby ułatwić ich postęp ekonomiczny i społeczny” (art. 1), zaś zarówno z treści samego statutu, jak i z późniejszych dokumentów Rady Europy wynika, że filarami tej jedności są trzy nierozerwalnie powiązane ze sobą wartości: demokracja, rządy prawa i prawa człowieka . Postanowienie statutu RE, iż cel Rady Europy będzie urzeczywistniany między innymi przez zawieranie porozumień i wspólne działanie w sprawach prawnych, jak również przez przestrzeganie oraz rozwój praw człowieka i podstawowych wolności, zaowocowało ogromnym dorobkiem traktatowym. Jego największym osiągnięciem jest – uzupełniona o szereg protokołów dodatkowych – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwana potocznie Europejską Konwencją Praw Człowieka, dalej: EKPC), a powołany na jej mocy do życia Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPC) swoją renomą – opartą na oryginalnym, dynamicznym i odnoszącym się do praktycznie wszystkich aspektów życia orzecznictwie – przyćmił i wręcz usunął w cień samą Radę Europy. Nie należy jednak zapominać o tym, że organizacja ta wypracowała również całą gamę instrumentów prawnych o charakterze soft law, stanowiących źródło standardów w różnych dziedzinach, w tym w obszarze podstawowych praw i wolności .

Autor niniejszej monografii stawia sobie za cel zidentyfikowanie oraz zbadanie tych standardów Rady Europy, które odnoszą się do pozycji i funkcjonowania prokuratury. Innymi słowy, zamiarem autora jest ustalenie, jakie konsekwencje dla ustroju, kompetencji i sposobu działania prokuratury jako instytucji prawa krajowego wynikają z faktu przynależności państwa do RE – przy uwzględnieniu, że tworzone przez tę organizację standardy mogą oddziaływać również w przestrzeni prawnej innej niż prawo wewnętrzne jej państw członkowskich. Wybór tak zakreślonego pola badawczego podyktowany jest, po pierwsze, doświadczeniem zawodowym autora: czynnego prokuratora z wieloletnim stażem pracy w prokuraturze polskiej, jak też w Europejskim Trybunale Praw Człowieka i Radzie Europy. Ta perspektywa badawcza każe poszukiwać w szczególności odpowiedzi na pytanie o to, czy dorobek prawny RE może choć częściowo wypełnić lukę normatywną, jaka wynika z braku w niektórych państwach członkowskich (w tym w Polsce) uregulowań konstytucyjnych, które odnosiłyby się bezpośrednio do prokuratury, ograniczając swobodę ustawodawcy w tej dziedzinie – zwłaszcza gdy chodzi o wzmiankowaną wyżej niezależność prokuratorską. Po drugie, wybór ten wynika z konstatacji, że chociaż Rada Europy jako jedyna na świecie organizacja międzynarodowa wypracowała obszerny i różnorodny zbiór dokumentów o charakterze prawnym dotyczących prokuratury, to w literaturze przedmiotu brak jest całościowego opracowania dotyczącego tej problematyki . Stąd też autor stawia sobie za zadanie wypełnienie stwierdzonej luki w piśmiennictwie prawniczym.

W rozdziale I monografii analizowane są szeroko rozumiane prawne uwarunkowania międzynarodowej standaryzacji prokuratury. Rozważana jest przede wszystkim kwestia, jaka konkretnie rzeczywistość prawna miałaby podlegać standaryzacji (przy uwzględnieniu, że chodzi o standaryzację międzynarodową, ale dokonywaną na poziomie regionalnym, europejskim), to znaczy – jakie są ustrój i kompetencje prokuratury w ustawodawstwach poszczególnych państw europejskich. Równolegle identyfikowane są te obszary prawa międzynarodowego, które najściślej wiążą się z funkcjonowaniem prokuratury i które uzasadniają celowość (o ile nie konieczność) tworzenia odnoszących się do niej międzynarodowych standardów. W tym kontekście badane są między innymi relacje pomiędzy instytucją prokuratury a zagadnieniem suwerenności.

W rozdziale II identyfikowane i charakteryzowane są te organy Rady Europy, które tworzą standardy prawne odnoszące się do prokuratury bądź potencjalnie mogą takie standardy tworzyć, przy czym autor wyjaśnia tam, co rozumie przez „organ” i przez „standard prawny” . Szczególne miejsce poświęcono wyspecjalizowanemu, a zarazem unikalnemu w przestrzeni prawa międzynarodowego organowi doradczemu, jakim jest Rada Konsultacyjna Prokuratorów Europejskich (dalej: CCPE). Analiza kompetencji poszczególnych organów pozwala na wstępną ocenę charakteru prawnego tworzonych przez nie standardów.

Jako najobszerniejszy zaplanowany został rozdział III, w którym autor omawia i analizuje standardy Rady Europy odnoszące się do pozycji i funkcjonowania prokuratury. Standardy te przedstawiane są w ujęciu dynamicznym, tj. jako stale kształtujące się i wzajemnie na siebie oddziałujące. Podjęta została w szczególności próba odpowiedzi na pytania: Jakie są w świetle tworzonych standardów najważniejsze pożądane cechy ustrojowe prokuratury? Czy cechą taką jest niezależność, a jeśli tak, to jak rozumiana? Jakie w świetle tych standardów powinny być kompetencje prokuratury w państwie członkowskim Rady Europy i jak powinna ona funkcjonować? W jakim zakresie standardy te stanowią normy o charakterze hard law, a w jakim normy o charakterze soft law? Czy standardy tworzone przez poszczególne organy stanowią spójny zbiór? W rozdziale tym autor przedstawia swoją ocenę treści istniejących standardów i formułuje w tym zakresie postulaty delege ferenda.

Ponieważ niniejsza monografia przyjmuje perspektywę prawną, autor stosuje metody badawcze charakterystyczne dla nauk prawnych. W pierwszej kolejności jest to metoda formalno-dogmatyczna jako znajdująca zastosowanie do badania treści aktów prawnych. Wykorzystywana jest również metoda prawnoporównawcza – w szczególności gdy chodzi o porównanie ustroju i kompetencji prokuratury w państwach europejskich, jak też o badanie podobieństw i różnic między standardami prawnymi tworzonymi przez poszczególne organy Rady Europy. Pomocniczo używana jest także metoda historycznoprawna – przede wszystkim w celu ukazania, że obecny kształt instytucji prokuratury nie ma charakteru raz na zawsze utrwalonego, ale że stanowi rezultat wielowiekowego i wciąż niezakończonego procesu zmian.

Kończąc uwagi wstępne, wypada wspomnieć, że niniejsza monografia uwzględnia stan prawny na 1.01.2022 r. Powstała ona na podstawie rozprawy doktorskiej pt. Pozycja i funkcjonowanie prokuratury w standardach prawnych Rady Europy, przygotowanej pod kierunkiem dr hab. Brygidy Kuźniak, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego, którą autor obronił w październiku 2020 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Autor pragnie w tym miejscu złożyć podziękowania promotorce oraz recenzentom, prof. dr. hab. Jerzemu Barczowi i prof. dr. hab. Tadeuszowi Gadkowskiemu, których wnikliwe i życzliwe uwagi umożliwiły mu przygotowanie monografii do druku.

Autor fragmentu:

RozdziałI
Uwarunkowania międzynarodowoprawnej standaryzacji prokuratury

1.Uwagi ogólne

Cechą szczególną prawa międzynarodowego jest to, że nie istnieją w nim organy ustawodawcze (podobnie zresztą jak i organy egzekucji prawa) oraz że to podmioty tego prawa – przede wszystkim państwa – tworzą normy skierowane do nich samych. Na tę okoliczność zwrócił uwagę Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej, stwierdzając w sprawie statku Lotus , że normy prawne wiążące państwa wywodzą się z ich woli. O ile więc prawo wewnętrzne opiera się na podporządkowaniu adresata normie prawnej tworzonej przez ustawodawcę, o tyle prawo międzynarodowe jest prawem koordynacji, którego zadaniem jest przede wszystkim rozgraniczenie sfer kompetencji jego poszczególnych podmiotów . W tej sytuacji międzynarodowa standaryzacja prokuratury zależy w istocie od woli państw, zaś na kształtowanie się tej woli wpływ mają – w ocenie autora – uwarunkowania prawne wynikające, po pierwsze, ze stanu rozwoju prawa wewnętrznego poszczególnych państw, a po drugie – z aktualnego stopnia rozwoju prawa...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX