Felcenloben Dariusz, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziałów nieruchomości

I. Granice nieruchomości wyznaczają w przestrzeni obszar, w którym właściciel z wyłączeniem innych osób może korzystać ze swego prawa. Dlatego też tak istotne jest, aby przebieg linii granicznych, określający zasięg prawa własności, wyznaczony był w taki sposób, aby dawał każdemu poczucie pewności i stabilizacji, w jakim obszarze przysługujące mu prawo mógł on wykonywać i jednocześnie go chronić. Aby zapewnić każdemu możliwość ochrony przysługujących mu praw, ustawodawca stworzył określone prawem procedury geodezyjno-prawne, w ramach których każdy uprawniony może domagać się ustalenia przebiegu granic nieruchomości po to, aby wyeliminować poczucie niepewności lub zażegnać istniejący spór graniczny. W przypadku, kiedy brak jest jednoznacznych danych pozwalających na wznowienie położenia znaków lub wyznaczenie punktów granicznych uprzednio ustalonych lub ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, granice nieruchomości powinny być odpowiednio ustalone w trybie postępowania rozgraniczeniowego, którego zasady zostały określone w rozdziale 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub na zasadach określonych przepisami § 37–39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a w odniesieniu do gruntów pokrytych wodami, w trybie art. 220 i 221 ustawy – Prawo wodne. Tak ustalone lub zidentyfikowane na gruncie granice powinny być ujawnione w katastrze nieruchomości, który jako rejestr publiczny ma zapewnić unikalną identyfikację działek w przestrzeni i wraz z instytucją ksiąg wieczystych chronić własność, gwarantując każdemu właścicielowi poczucie pewności, w jakim obszarze przysługujące mu prawo może wykonywać.

II. Uzasadnieniem dla podjęcia tematu pracy jest brak opracowania monograficznego, w którym dokonano by kompleksowej analizy określonych administracyjnym prawem materialnym procedur geodezyjno-prawnych, ustalających zasady rozgraniczenia nieruchomości, wznawiania znaków granicznych, ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, ustalania linii brzegu czy podziałów nieruchomości pod kątem uprawnień procesowych i materialnoprawnych stron, z jednoczesnym uwzględnieniem potrzeby zapewnienia spójności i ciągłości tych postępowań, a także stabilności zapadłych w ich trakcie rozstrzygnięć.

Celem pracy było wykazanie, czy obowiązujące normy określające zasady wykonywania tego rodzaju prac zapewniają stronom biorącym w nim udział poczucie bezpieczeństwa prawnego, rozumianego jako trwałość przepisów prawnych i sposobu ich interpretacji, pewności prawnej i obliczalności organów stosujących prawo, jak i działań podejmowanych przez geodetę, a także wskazanie na rozwiązania, które dają takie gwarancje. Prowadzona analiza i ocena poszczególnych procedur osadzona została w całym normatywnym systemie i obejmuje nie tylko przepisy materialnego prawa administracyjnego, bezpośrednio je definiujące, lecz także szerszy kontekst pozwalający na dokonanie ich oceny, mając na uwadze ich administracyjny charakter i skutki materialnoprawne, które wywołują w kontekście stanowionych lub wyprowadzonych w drodze wykładni norm, z różnych innych obowiązujących aktów prawnych.

Otoczenie instytucji prawnej, zdaniem Zygmunta Ziembińskiego, ma istotne i przesądzające znaczenie przy badaniu jej efektywności i formułowaniu ocen stanowiących podstawę ewentualnych zmian . Jeśli nie zna się skutków obowiązywania ustalonych norm definiujących instytucję prawną (np. rozgraniczania nieruchomości, podziałów nieruchomości itd.), to wypada zgodzić się z tezą, iż podejmowane decyzje reformujące tę instytucję mają jedynie charakter intuicyjny, pozbawione są bowiem formalnego i merytorycznego uzasadnienia.

W tym też kontekście dokonano w pracy analizy wymienionych procedur geodezyjno-prawnych, odnosząc przyjęte normy, określające zasady ich realizacji, do skutków, jakie one wywołują w szeroko rozumianym otoczeniu i praktyki ustalającej swego rodzaju wzorce akceptowanych zachowań. Przeprowadzona analiza służyć miała wykazaniu, czy przepisy definiujące te procedury określają tę instytucje w sposób zgodny z aktualnymi potrzebami, jak i oczekiwaniem szeroko rozumianego jego otoczenia.

III. Postępowanie administracyjne, rozumiane jako zespół norm prawnych określających tryb tworzenia decyzji administracyjnych, stanowi jedno z głównych ogniw realizacji idei państwa praworządnego. W art. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przywołany przepis Konstytucji RP gwarantuje stronie, iż w postępowaniu prowadzonym przed organem administracji publicznej ma ona prawo do rzetelnej, sprawiedliwej i ściśle przestrzeganej procedury określonej przepisami materialnego i procesowego prawa administracyjnego, które stanowią jedną z głównych gwarancji demokratycznego państwa prawa, w tym sprawiedliwego rozstrzygnięcia w postępowaniu.

W tym kontekście należy zauważyć, że podstawowymi wartościami procesowymi ustalającymi kryteria oceny danej procedury pod kątem tzw. sprawiedliwości proceduralnej są m.in.: udział zainteresowanych stron w podejmowaniu końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, mechanizmy kontroli przebiegu procedury, szeroko rozumiana racjonalność procesowa i ekonomiczność postępowania, a także prawo do końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że choć w polskiej nauce prawa administracyjnego nie funkcjonuje nazwane wprost pojęcie „sprawiedliwości proceduralnej”, to jednak w doktrynie zostały wypracowane sformułowania zbliżone znaczeniowo do niego, w tym dotyczące gwarancji procesowych rozumianych jako zespół norm mających za zadanie chronić interes stron postępowania oraz zapewnić realizację zasady praworządności, czy też pojęcie „uprawnień stron” w postępowaniu administracyjnym . Uczestnictwo zainteresowanej strony w postępowaniu administracyjnym ma z założenia umożliwić jej kontrolę przebiegu całego postępowania, wpływ na końcowe rozstrzygnięcie w sprawie, kontrolę treści decyzji wydanej w jego wyniku, a także prawo do załatwienia sprawy.

Założone cele ogólne postępowania administracyjnego mogą zostać zrealizowane jedynie wówczas, gdy strona będzie miała zagwarantowany, za pomocą instytucji procesowych, aktywny wgląd w tok całego postępowania . W tym znaczeniu podstawowym kryterium oceny tych zasad staje się zatem sama procedura administracyjna ustalona przepisami tak procesowego, jak i materialnego prawa administracyjnego dotycząca konkretnego postępowania.

Z założenia każda procedura administracyjna powinna respektować m.in. zasadę praworządności, równego traktowania stron, proporcjonalności, bezstronności, spójności, uzasadnionych oczekiwań, uczciwości, przejrzystości, a także efektywności i użyteczności.

Przyjmując, że zasady ogólne określone w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną, a tym samym mają moc wiążącą na równi z pozostałymi przepisami tego kodeksu, należy stwierdzić, że ustalają one gwarancje procesowe stron administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Analizując uprawnienia stron w postępowaniu administracyjnym pamiętać jednak należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego służą stosowaniu norm materialnego prawa administracyjnego, które na swoje potrzeby może kształtować odrębne, a tym samym specyficzne zasady regulujące zarówno sam przebieg postępowania, jak i uprawnienia jego stron. Przykładem takiej regulacji są przepisy rozdziału 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustalające zasady rozgraniczania nieruchomości. Przyjęte na potrzeby tej geodezyjno-prawnej procedury regulacje wprowadzają istotne odstępstwa procesowe od zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które mają istotny wpływ na kształtowanie się uprawnień o charakterze procesowym, jak i materialnoprawnym stron w tym postępowaniu.

Przyjęta jako reguła ogólna zasada efektywności działania organów administracji publicznej wprowadza normatywny obowiązek sprawnego działania administracji publicznej . Zasada ta odnosić się powinna nie tylko do skuteczności tworzonego prawa, ale także do skuteczności i efektywności samych rozstrzygnięć administracyjnych .

Do podstawowych powinności organów administracji publicznej należy w szczególności czuwanie, aby podmioty zainteresowane w sprawie mogły efektywnie wykonywać przysługujące im uprawnienia i obowiązki, których źródłem są akty generalne i akty indywidualne. Podmiot zainteresowany w sprawie uzyskuje prawo do korzystania z uprawnienia administracyjnoprawnego po jego skonkretyzowaniu w ramach postępowania administracyjnego. Organ, wydając decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę, ingeruje tym samym w sferę prawną podmiotu znajdującego się poza jego strukturami, w sposób władczy i jednostronny kształtując jego prawa i obowiązki. Wejście decyzji administracyjnej do obrotu prawnego rodzi przy tym podwójny skutek prawny – wiąże organ, który ją wydał, oraz rodzi uprawnienia i obowiązki podmiotów, których prawa dotyczy, o charakterze procesowym i materialnym .

IV. Opracowanie ma przede wszystkim charakter teoretycznoprawny i dogmatyczny. Oparte zostało na normach prawa ustalających zasady postępowania administracyjnego tak procesowego, jak i materialnego oraz w części prawa cywilnego, a także założeniach teoretycznych, odwołując się do powszechnie akceptowanych metod wykładni prawa oraz praktyki ich stosowania. Z tego też powodu przy prowadzeniu analiz wykorzystano orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, które w części podejmowały się próby wyjaśnienia istotnych kwestii dotyczących analizowanych zagadnień, w szczególności w odniesieniu do problemów o charakterze podmiotowym związanych z uczestnictwem zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym, jak i rzeczowym, pozwalającym ustalić jego zakres i sam przedmiot. Praca ma w części metodologiczny charakter, odnoszący się przede wszystkim do sposobów interpretacji tekstu prawnego i przekładu przepisów prawa administracyjnego na normy konkretnego postępowania. W prowadzonych rozważaniach jako podstawowe narzędzie metodologiczne przyjęto metody logiczno-językowe, wychodząc z powszechnie akceptowanego założenia, że ta płaszczyzna koncentruje w sobie zarówno same badania nad prawem jako systemem językowym, jak i językowe aspekty praktyki prawniczej, obejmując takie zagadnienia jak znaczenie poszczególnych wyrażeń językowych, uzasadnienie decyzji w procesach stosowania prawa, struktura normy prawa itd. Analiza orzecznictwa, podobnie jak dorobek doktryny, została wykorzystana w celu doprecyzowania analizowanych procedur geodezyjno-prawnych.

V. W części pierwszej opracowania, zawierającej dziesięć rozdziałów, poddano szczegółowej analizie obowiązujące procedury geodezyjno-prawne określające zasady wykonywania prac z zakresu rozgraniczania nieruchomości, wznawiania znaków granicznych oraz wyznaczania punktów granicznych, ustalania granic działek ewidencyjnych, a także ustalania linii brzegu wód, które zarówno w praktyce, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym są rozbieżnie interpretowane i niejednolicie stosowane.

W rozdziałach 1–7 zostały przedstawione zagadnienia prawne dotyczące obowiązującego dwuetapowego administracyjno-sądowego modelu postępowania rozgraniczeniowego, ustalonego przepisami rozdziału 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisami art. 152–153 k.c., w którym cechą charakterystyczną jest łączenie procedur administracyjnych z typowymi dla prawa cywilnego rozwiązaniami procesowymi, czego przykładem jest możliwość zawarcia przed geodetą ugody granicznej, posiadającej moc ugody sądowej, czy też możliwość przekazania spornej sprawy na drogę sądową. W kolejnych rozdziałach opracowania przedstawione zostały i poddane analizie poszczególne procedury administracyjnego i cywilnego postępowania rozgraniczeniowego, z uwypukleniem tych jego elementów procesowych, które zarówno w praktyce, jak i orzecznictwie są rozbieżnie interpretowane, a przez to stwarzają problemy decyzyjne przy podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawie.

Podstawowym problemem badawczym pracy uczyniono ocenę prawidłowości konstrukcji, określonego w Prawie geodezyjnym i kartograficznym administracyjno-sądowego modelu postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności w kontekście potrzeby zagwarantowania jego uczestnikom ochrony ich interesu prawnego w procesie, ciągłości i spójności postępowania, jak i stabilności zapadłych rozstrzygnięć, a także procesowych gwarancji umożliwiających każdemu zainteresowanemu w sprawie aktywny udział w tworzeniu końcowego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej lub aktu ugody cywilnej (w przypadku sporu granicznego).

W odróżnieniu od procesowych zasad obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym, przepisy rozdziału 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, obok norm prawa materialnego wyznaczających podstawy rozpoznania sprawy o rozgraniczenie nieruchomości, wprowadzają do tego postępowania jako lex specialis charakterystyczne i jemu tylko właściwe instytucje proceduralne, ustalające zasady: wszczęcia postępowania w formie niezaskarżalnego postanowienia (art. 30 ust. 3 i 4 p.g.k.), upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia granic, doręczeń wezwań na grunt stron postępowania (art. 32 ust. 1–4 p.g.k.), obligujące do przeprowadzenia rozprawy granicznej prowadzonej przez upoważnionego geodetę, a nie organ administracji, ustalające katalog środków dowodowych, na podstawie których istnieje możliwość rozstrzygnięcia sprawy (art. 31 ust. 2–4 p.g.k.), określające środki prawne od wydanej decyzji rozgraniczeniowej (art. 33 ust. 3 p.g.k.), dopuszczające możliwość zakończenia postępowania administracyjnego w formie ugody granicznej zawartej przed geodetą, kończącej sprawę i niepodlegającej zatwierdzeniu (art. 31 ust. 4 p.g.k.) w decyzji o umorzeniu postępowania.

Brak w Prawie geodezyjnym i kartograficznym bezpośredniego odwołania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powoduje, iż pojawiają się wątpliwości, w jakim zakresie mogą być one stosowane w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości.

To niedookreślenie normatywne rodzi w praktyce problemy interpretacyjne, w szczególności w odniesieniu do tych elementów procedury rozgraniczeniowej, które uregulowane zostały w sposób odmienny od tego samego rodzaju instytucji właściwych dla ogólnego postępowania administracyjnego.

Przykładem takiego rozwiązania mogą być przepisy równolegle regulujące procedury określające: zasady wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego (art. 30 ust. 3 i 4 p.g.k.) i ogólnego postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 i 4 k.p.a.), przebieg rozprawy granicznej (art. 32 p.g.k. w zw. z § 8–18 r.r.n.) i rozprawy administracyjnej (art. 89–96 k.p.a.), możliwość zawarcia ugody granicznej (art. 31 ust. 4 p.g.k.) i ugody administracyjnej (art. 114–122 k.p.a.) czy też rozwiązania przyznającego stronie niezadowolonej ze sposobu ustalenia przebiegu granic środka prawnego w postaci możliwości żądania przekazania sprawy na drogę sądową (art. 33 ust. 3 p.g.k.) wbrew wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie ogólnej ustalającej dwuinstancyjność postępowania administracyjnego.

Specyficznym rozwiązaniem przyjętym w rozdziale 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest także ustawowe przekazanie części uprawnień i obowiązków organu administracji podmiotowi zewnętrznemu, tj. geodecie uprawnionemu (art. 31 ust. 1 w zw. art. 43 pkt 2 p.g.k.), do którego obowiązków należy przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic, w tym rozprawy granicznej zakończonej spisaniem protokołu lub aktu ugody.

W odróżnieniu od ogólnego postępowania administracyjnego, którego cechą jest dwupodmiotowość (organ i strona), przepisy ustalające zasady rozgraniczania nieruchomości wprowadzają zasadę jego wielopodmiotowości. W postępowaniu tym występuje organ administracji prowadzący postępowanie (art. 30 ust. 1 p.g.k.) i co najmniej dwie strony zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy, która może mieć charakter sporny.

W przypadkach określonych w art. 33 ust. 1 p.g.k. organ administracji, wydając decyzję rozgraniczeniową, autorytatywnie rozstrzyga o treści stosunku prawnego łączącego strony zainteresowane ustaleniem granic nieruchomości wyznaczających zasięg prawa własności.

W przypadku, gdy brak jest możliwości wydania decyzji rozgraniczeniowej, istniejący spór graniczny może zostać zażegnany w wyniku zawarcia przed geodetą ugody granicznej o charakterze cywilnym (art. 917 k.c.), kończącej postępowanie i wywołującej skutki prawne z chwilą jej podpisania.

W części drugiej (podziały nieruchomości) analizą objęto przypisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalające zasady dokonywania geodezyjnych i prawnych podziałów nieruchomości gruntowych. Szczególną uwagę poświęcono na doprecyzowanie pojęcia podmiotów prawa, uprawnionych do złożenia wniosku w sprawie geodezyjnego i wieczystoksięgowego podziału nieruchomości, oraz stron tego postępowania. W odniesieniu do przepisów materialnego prawa administracyjnego ustalających zasady dokonywania geodezyjnych podziałów nieruchomości, norm prawa cywilnego zakreślających granice wykonywania prawa wieczystego użytkowania, jak i przepisów proceduralnych prawa cywilnego regulujących zasady postępowania wieczystoksięgowego wykazano, iż uprawnienie do dokonania przez wieczystego użytkownika podziału geodezyjnego, wieczystoksięgowego i prawnego tych gruntów mieści się w zakresie przyznanych mu ustawowych uprawnień do rozporządzania tym prawem. W nawiązaniu do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 97 ust. 1 u.g.n., przedstawiono koncepcję pojęcia strony na użytek administracyjnego postępowania, wyróżniając podmiot (stronę pierwotną), któremu służy prawo złożenia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości, oraz podmioty prawa (strony następcze) uprawnione do wzięcia udziału w tym postępowaniu.

Szczegółowej analizie poddano przesłanki przesądzające o możliwości dokonania podziałów nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (art. 95 pkt 4 u.g.n.). W szczególności poddano analizie przypadek dotyczący możliwości zniesienia współwłasności rzeczy wspólnej w związku z zgłoszonym roszczeniem wynikającym z art. 211 k.c., oraz wydzielenia działki budowlanej zabudowanej budynkiem mieszkalnym (art. 95 pkt 7 u.g.n.). W odniesieniu do poglądów doktryny w zakresie teorii wykładni prawa, obowiązujących zasad techniki prawodawczej, jak i norm prawa cywilnego regulujących zasady znoszenia współwłasności nieruchomości, wykazano niedopuszczalność dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n.

Odwołując się do obowiązujących norm prawa oraz poglądów judykatury, wykazano, w jakich przypadkach dopuszczalne jest dokonanie, na zasadach określonych w ustawie, podziału nieruchomości położonej na obszarach o niejednorodnej funkcji zapisanej w miejscowym planie, a w jakich wydane decyzje administracyjne byłyby obarczone wadliwością polegającą na braku podstawy prawnej.

Przyjęcie przez ustawodawcę, w przepisach (§ 6 r.p.n.) wykonawczych do ustawy, odmiennego sposobu hierarchizacji dokumentów stanowiących podstawę oznaczenia nieruchomości, niż to wynika z treści art. 26 i 27 u.k.w.h., spowodowało, iż na tym tle pojawia się wiele wątpliwości w praktycznym ich stosowaniu. Z tego też powodu uzasadnione było przedstawienie interpretacji istniejących przepisów, określających zasady przyjmowania granic do podziału nieruchomości w konfrontacji z innymi normami ustalającymi zasady oznaczania nieruchomości w księdze wieczystej czy też katastrze nieruchomości.

W nawiązaniu do poglądów judykatury wykazano, iż niewykonanie warunku zapisanego w decyzji podziałowej powoduje, iż czynność cywilnoprawna w niej zastrzeżona dotycząca umownego przeniesienia praw do wydzielonej części nieruchomości jest nieskuteczna. Dowiedziono także, iż warunek stanowiący część orzeczenia decyzji podziałowej w rozumieniu art. 162 k.p.a. ma charakter zlecenia. Powoduje to, iż w przypadku jego niewykonania organ administracji, który wydał decyzję podziałową, zobowiązany jest do uchylenia decyzji podziałowej w ramach odrębnego postępowania administracyjnego.

Wykazano, iż praktyka łączenia w trybie materialno-technicznym działek ewidencyjnych powstałych skutkiem wydania ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości lub orzeczenia sądu jest niedopuszczalna dopóty, dopóki podział geodezyjny nie przekształci się w podział nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym lub cywilnym (prawnym). Wskazane zostały przypadki i okoliczności prawne, po zaistnieniu których istnieje możliwość łączenia działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału.

Wskazane zostały i poddane analizie przesłanki formalne warunkujące możliwość zastosowania w praktyce procedury geodezyjno-prawnej umożliwiającej dokonanie połączenia i podziału nieruchomości (w art. 98b u.g.n.). Odwołując się do zasad wykładni prawa, poddano krytycznej ocenie istniejące nieliczne orzecznictwo sądowo-administracyjne w tym zakresie, wskazując jednocześnie spójne rozwiązania gwarantujące możliwość realizacji tej procedury i ujawnienia wyników tego podziału w prowadzonych rejestrach.

VI. Część pierwsza składa się z dziesięciu rozdziałów, z których w pierwszym zdefiniowano pojęcia granic przestrzennych i granic prawnych nieruchomości gruntowych wyznaczających zakres, w jakim właściciel z wyłączeniem innych osób może swe prawo wykonywać i z niego korzystać. Ustalenia dokonane w tej części, w szczególności dotyczące zdefiniowanego pojęcia „granicy prawnej nieruchomości”, stanowią punkt odniesienia dla szczegółowych rozważań dotyczących dopuszczalności przeprowadzenia procedur geodezyjno-prawnych związanych z rozgraniczeniem nieruchomości, wznawianiem znaków granicznych, ustaleniem przebiegu działek ewidencyjnych czy przyjęciem granic do podziału nieruchomości.

W rozdziale 2 przedstawiono rozważania dotyczące charakteru prawnego obowiązującego dwuetapowego administracyjno-sądowego modelu postępowania rozgraniczeniowego, eksponując te jego elementy, które w praktyce napotykają na problemy interpretacyjne. Przedstawione zostało zagadnienie dopuszczalności drogi sądowej i wzajemnych zależności zachodzących na tle proceduralnym pomiędzy poszczególnymi fazami tego postępowania.

W rozdziale 3 zaprezentowane zostało m.in. zagadnienie dotyczące procedury wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, w tym w szczególności regulacji prawnych stanowiących podstawę ustalenia kręgu podmiotów prawa posiadających legitymację procesową czynną i bierną w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Sformułowane zostały wnioski o charakterze de lege ferenda, wskazujące na konieczność jednoznacznego doprecyzowania pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, w szczególności w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem postępowania. Wykazano, jakie podmioty prawa i w jakim zakresie (procesowym i materialnoprawnym) powinny posiadać odpowiednio uprawnienia w tym postępowaniu. Przedstawiono i poddano analizie przesłanki wykluczające możliwość prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jego zawieszenia, a także charakter prawny upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic.

W rozdziałach 3 i 4 omówiono i poddano analizie poszczególne czynności faktyczne i procesowe, które zobowiązany jest, w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przeprowadzić upoważniony geodeta w zakresie udzielonego mu upoważnienia do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Podjęta została także próba zdefiniowania charakteru prawnego obligatoryjnej rozprawy granicznej prowadzonej przez geodetę.

W rozdziale 6 przedstawiono i poddano analizie określone w ustawie tryby, w jakich możliwe jest zakończenie postępowania rozgraniczeniowego na tle obowiązujących procedur Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególną uwagę zwrócono na te elementy procesowe, które na użytek tego postępowania zostały przyjęte jako lex specialis. W szczególności analizą objęto możliwość zakończenia postępowania rozgraniczeniowego w formie ugody cywilnej (granicznej) zawartej bezpośrednio przed upoważnionym geodetą, kończącej postępowanie z chwilą jej podpisania czy też przyjętego środka prawnego od wydanej decyzji rozgraniczeniowej umożliwiającej zainteresowanej stronie złożenie żądania przekazania sprawy na drogę sądową.

W rozdziale 7 szczególną uwagę poświęcono zagadnieniu, które dotyczy regulacji prawnych określających styk postępowania administracyjnego i cywilnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w kontekście ustalenia, czy przyjęte rozwiązania gwarantują ciągłość i spójność zdefiniowanego modelu, stabilność zapadłych rozstrzygnięć, a także ochronę interesu zainteresowanych stron. Odwołując się do poglądów judykatury, wykazano, iż przyjęty „hybrydowy” model postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w obecnym kształcie normatywnym wymaga dokonania istotnych zmian legislacyjnych. Sformułowane zostały wnioski o charakterze de lege ferenda, wskazujące na konieczność wyeliminowania z porządku prawnego obowiązującego dwuetapowego rozwiązania poprzez wprowadzenie w jego miejsce regulacji opartych na klasycznym modelu administracyjnym lub cywilnym, z uwzględnieniem ich dziedzinowej odrębności, a także przedmiotowej tożsamości sprawy na każdym z jego etapów. Wykazano, iż przyjęcie zaproponowanych rozwiązań prowadziłoby do uproszczenia i skrócenia procedury rozgraniczenia bezspornych granic nieruchomości, minimalizacji kosztów z tym związanych, a także zapewniałoby spójność i odrębność postępowania na poszczególnych jego etapach. W tej części opracowania zaprezentowane także zostały uwagi dotyczące dopuszczalności prowadzenia kolejnego „zwykłego” postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją rozgraniczeniową (lub postanowieniem sądu), zatwierdzającą ustalone granice nieruchomości. Poruszany problem przedstawiony został na tle dywagacji dotyczących odrębności, jak i autonomiczności administracyjnego i sądowego modelu postępowania rozgraniczeniowego, w kontekście dopuszczalności wzajemnej weryfikacji zapadłych w ich ramach rozstrzygnięć. Wskazano także na możliwość dokonania rozgraniczenia nieruchomości bezpośrednio przed sądem powszechnym w trybie procesu (art. 36 p.g.k.), w tych przypadkach, gdy do istoty sporu należy problem własności nieruchomości, ustalenie zaś granicy ma w nim charakter wtórny. Z wyłączną kognicją sądu w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w trybie procesowym mamy do czynienia w sytuacji, gdy przyczyną konfliktu i istotą sporu są prawnomaterialne przesłanki wydania nieruchomości, a orzeczenie o rozgraniczeniu jedynie uściśla rozstrzygnięcie sprawy o wydanie nieruchomości. Przedstawiono także zagadnienie prawne określone normą art. 39 ust. 1 p.g.k., dotyczące zasad rozwiązywania sporów powstałych w trakcie wykonywania czynności technicznych wznawiania znaków i wyznaczania punktów granicznych uprzednio ustalonych. Wskazano przesłanki formalne warunkujące możliwość realizacji tych czynności technicznych, a także sformułowano wnioski zmierzające do doprecyzowania analizowanej normy poprzez jednoznaczne zdefiniowanie pojęć, do których się ona odwołuje, w tym „granic ustalonych uprzednio”. Wskazano także na konieczność jednoznacznego określenia przedmiotu, zakresu i trybu, w którym sąd orzeka w sprawie zawisłej z art. 39 ust. 1 ustawy. Sformułowano także wnioski o charakterze de lege ferenda, wskazujące na konieczność modyfikacji istniejącego rozwiązania poprzez odpowiednie odwołanie się w tym zakresie do istniejących regulacji prawnych ustalających zasady wykonywania orzeczeń sądowych w trybie egzekucyjnym.

W rozdziale 8 przedstawiono rozważania dotyczące dopuszczalności wznawiania znaków i wyznaczania punktów granicznych na zasadach określonych przepisami art. 39 p.g.k. Wskazano przesłanki formalne, warunkujące możliwość realizacji tych czynności technicznych, a także sformułowano wnioski zmierzające do doprecyzowania analizowanej normy poprzez jednoznaczne zdefiniowanie pojęć, do których się ona odwołuje, w tym pojęcia granic ustalonych uprzednio, granic prawnych nieruchomości, rodzaju dokumentów stanowiących podstawę dokonania tych czynności, zakresu odwołania do odpowiedniego stosowania tej normy w przypadku wyznaczania punktów granicznych.

W rozdziale 9 omówiono określone przepisami § 37–39 r.e.g.b. zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie czynności o charakterze materialno-technicznym, a także obowiązujące zasady aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie. W szczególności przedstawiono zagadnienie dotyczące zasad, trybu i sposobu doręczania zawiadomień o realizowanych czynnościach ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zwrócono uwagę na brak przepisu umożliwiającego odpowiednie stosowanie w tym zakresie zasad określonych w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i na konieczność posiłkowania się w zaistniałej sytuacji przepisami Prawa pocztowego. Dokonano próby doprecyzowania nieposiadających definicji legalnej pojęć, tj. nieznany właściciel, osoba nieznana z miejsca zamieszkania, które użyte zostały w analizowanej normie prawa. Wskazano także na obowiązki starosty, który działając na wniosek wykonawcy prac, zobowiązany jest do podania do publicznej wiadomości zawiadomienia o planowanych czynnościach ustalenia granic w przypadku, kiedy jednym z uczestników postępowania jest nieznany właściciel lub właściciel, którego miejsce zamieszkania jest nieznane.

W rozdziale 10 zaprezentowane zostało zagadnienie prawne dotyczące zasad ustalania linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo wodne, która weszła w życie 1.01.2018 r. Na podstawie całokształtu przepisów regulujących omawianą problematykę ustalono, w jakich przypadkach istnieje możliwość zastosowania tej normy prawa, a w jakich z powodów formalnych nie może być ona wykorzystana. Zdefiniowano znaczenie pojęcia linii brzegu, kryteria jej ustalania oraz skutki prawne z tego wynikające. Wskazano także, iż na gruncie obowiązujących przepisów Prawa wodnego brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu z urzędu. Wykazano, iż postępowanie to ma wyłącznie charakter wnioskowy.

W części drugiej opracowania, składającej się z trzech rozdziałów, przedstawione zostały zasady dokonywania podziałów nieruchomości w trybie administracyjnym określonym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, sądowym oraz materialno-technicznym.

W rozdziale 1 przedstawiono i poddano analizie określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami poszczególne procedury postępowania, w tym w szczególności dotyczące:

W rozdziale 2 omówione zostały zasady dokonywania podziałów nieruchomości bezpośrednio przed sądem powszechnym, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnienia dopuszczalności drogi sądowej i wzajemnych zależności zachodzących na tle proceduralnym pomiędzy administracyjna a sądową fazą postępowania.

Rozdział 3 dotyczy zasad dokonywania geodezyjnych podziałów nieruchomości rolnych i leśnych w trybie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

W części trzeciej opracowania omówiono natomiast określone przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne procedury zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych do właściwych organów administracji geodezyjnej, uzgadniania listy materiałów niezbędnych do ich realizacji oraz ich udostępniania wykonawcy prac. Szczegółowej analizie poddano określone przepisami ustawy normy prawa ustalające zasady:

W zakończeniu opracowania sformułowane zostały wnioski o charakterze de lege ferenda, wskazujące na konieczność wyeliminowania z porządku prawnego obowiązującego dwuetapowego modelu postępowania rozgraniczeniowego poprzez wprowadzenie w jego miejsce regulacji opartych na klasycznym modelu administracyjnym lub cywilnym, z uwzględnieniem ich dziedzinowej odrębności, a także przedmiotowej tożsamości sprawy na każdym z jego etapów. Wykazano, iż przyjęcie zaproponowanych rozwiązań prowadziłoby do uproszczenia i skrócenia procedury rozgraniczenia bezspornych granic nieruchomości, minimalizacji kosztów z tym związanych, a także zapewniałoby spójność i odrębność postępowania na poszczególnych jego etapach. Wskazano także na konieczność doprecyzowania pozostałych procedur ustalających zasady wznawiania znaków granicznych oraz podziałów nieruchomości. Zaproponowane w publikacji rozwiązania powinny w szczególności gwarantować zainteresowanym stronom poczucie tzw. sprawiedliwości proceduralnej, ocenianej m.in. pod kątem ustanowionych mechanizmów kontroli działań poszczególnych organów władzy publicznej, racjonalności proceduralnej i ekonomiki postępowania, spójności na jego poszczególnych etapach oraz instancyjnego prawa do rozstrzygnięcia sprawy.