Kuca Grzegorz, Procedura budżetowa we współczesnym prawie konstytucyjnym. Analiza porównawcza na przykładzie państw UE

Problem polega nie na wynalezieniu czegoś całkowicie nowego,

a na utrzymaniu osiągnięć współczesnych państw narodowych

i wyprowadzeniu tych osiągnięć poza granice krajów;

nowa jest tylko forma, jaką ten proces przyjmie.

Jürgen Habermas

Analizując konstytucje państw UE, można stwierdzić pewną prawidłowość, a mianowicie, że w każdej z nich są zawarte przepisy dotyczące procedury budżetowej, ale w żadnej nie są one identyczne. Powstałe odrębności są przede wszystkim efektem wielowiekowych doświadczeń w kształtowaniu systemów ustrojowych mających źródła w odmiennych uwarunkowaniach historycznych i tradycjach konstytucyjnych, w tym – w różnych formach i systemach rządów, strukturach parlamentów oraz ustrojach terytorialnych państw. Ze względu na istotne znaczenie budżetu dla funkcjonowania państw demokratycznych M. Zubik zwraca uwagę, że „wszelkie przepisy konstytucyjne regulujące procedurę budżetową nakierowane są na jak najszybsze dojście do skutku ustawy regulującej gospodarkę budżetową państwa” . Osiągane jest to różnymi i – co istotne – niejednokrotnie wręcz przeciwstawnymi sposobami.

Bez wątpienia najważniejsze elementy procedury budżetowej wymagają określenia na poziomie konstytucyjnym, co nadaje im większą trwałość i silniejszą ochronę przed ingerencją ze strony ustawodawcy zwykłego. W zasadzie można nawet mówić o pewnych utrwalonych elementach procedury budżetowej, normowanych konstytucyjnie. Świadomi tego ustrojodawcy państw UE regulują w swych konstytucjach wybrane rozwiązania proceduralne. Z natury rzeczy nie wszystkie tego rodzaju rozwiązania mogą być unormowane w konstytucjach, gdyż nie ma w nich miejsca na wyczerpujące (całościowe) uregulowanie zagadnień proceduralnych. To zaś w konsekwencji oznacza, że wymagają one uszczegółowienia w innych, niższych rangą (mocą) aktach prawnych, a niekiedy są też kształtowane co najmniej w drodze praktyki ustrojowej.

Zagadnienia procedury budżetowej zostały omówione w pogłębiony sposób w kilku polskich monografiach naukowych oraz wielu podręcznikach akademickich zarówno z zakresu prawa konstytucyjnego, jak i prawa finansowego . Odnotowuje się jednak brak opracowań poświęconych procedurom budżetowym w ujęciu porównawczym . Obecny stan badań, a w zasadzie ich brak, jest – z dużą dozą prawdopodobieństwa – spowodowany trudnościami, z jakimi musi się zmierzyć autor podejmujący szerzej zakrojone badania, a ponadto wątpliwościami dotyczącymi prowadzenia badań komparatystycznych w tej dziedzinie. Konieczne jest zatem wskazanie, jakie czynniki przesądziły o uznaniu tej problematyki za godną uwagi i jednocześnie możliwą do zbadania. Jest tak tym bardziej, że celem badań porównawczych jest przedstawienie relacji zachodzących pomiędzy przedmiotami badań w postaci podobieństw, ale i różnic. Zwłaszcza te ostatnie wnoszą do badań porównawczych istotny czynnik heurystyczny, stanowiący dodatkową wartość aproksymacyjną. Stworzenie modelu generalnego jest bowiem głównym celem refleksji komparatystycznej.

Należy mieć na uwadze niebezpieczeństwo spłycenia badań porównawczych oraz sceptyczne podejście do prób mechanicznego przenoszenia rozwiązań sprawdzonych w innych państwach. Jak przekonująco argumentowała T. Dębowska-Romanowska, ta newralgiczna sfera ustroju finansów publicznych niełatwo poddaje się regulacjom prawnym, zwłaszcza zaś regulacjom recypowanym „z zewnątrz”. Wątpliwe są zarówno próby wyrywkowej recepcji rozwiązań innych państw, jak i gromadzenie sztywnych zakazów . Niemniej w dobie integracji europejskiej oraz związanego z nią procesu dostosowania systemu prawnego państw członkowskich do wymogów UE, która pozostawia tym państwom pewną swobodę w zakresie trybu i sposobu dostosowania, cenna staje się dobra znajomość rozwiązań ustrojowych innych krajów. Stwarza to szanse wykorzystania ich dorobku legislacyjnego i doświadczeń ustrojowych, a w dalszej perspektywie uniknięcia niepotrzebnych wątpliwości, sporów lub problemów. Ponadto należy odnotować fakt coraz wyraźniejszego uniformizowania się procedury budżetowej w państwach członkowskich UE, które jest charakterystyczne nie tylko dla grupy państw o tej samej formie, ale także o różnych formach, z charakterystycznym ich zróżnicowaniem na dominujące w UE – republiki oraz nadal spotykane, choć będące w mniejszości – monarchie (Belgia, Dania, Hiszpania, Holandia, Luksemburg, Szwecja, Wielka Brytania) .

W tym kontekście podstawowe znaczenie dla uzasadnienia prowadzonych badań ma odwołanie się do pojęcia „procedury budżetowej”, które rzadko traktowane jest jako termin prawny i jest różnie definiowane, co prowadzi do obejmowania nim zarówno różnych zakresowo regulacji prawnych, jak i odrębnych rodzajowo przepisów, oczywiście z wyłączeniem reguł prawa materialnego . Najczęściej przez procedurę budżetową rozumie się postępowanie organów państwowych oraz jednostek wykonujących budżet w trakcie projektowania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa . Niekiedy zalicza się do niej także kontrolę wykonania budżetu państwa. Przy założeniu, że do procedury budżetowej należą w szczególności przepisy o charakterze kompetencyjnym oraz unormowania określające wymogi podejmowanych rozstrzygnięć budżetowych, okazuje się, że zakreślony obszar badawczy mieści wiele zagadnień o różnorodnym podłożu, zarówno teoretycznym, jak i dogmatycznym, a ponadto praktycznym . Wiele z tych zagadnień nie było do tej pory analizowanych w sposób kompleksowy, zwłaszcza w ujęciu porównawczym, a ich znaczenie jest bez wątpienia istotne.

Celem procedury budżetowej jest w szczególności stworzenie nieprzerwanej sekwencji działań, które umożliwią sprawne i efektywne dojście do skutku jednego z najważniejszych aktów prawnych we współczesnych systemach ustrojowych, pozwalającego na prowadzenie gospodarki finansowej państwa i wykazującego zarazem liczne cechy specyficzne w porównaniu z innymi aktami prawnymi. Podniesienie niektórych jej elementów do rangi konstytucyjnej dodatkowo gwarantuje trwałość regulacyjną i zabezpiecza przed niepożądanymi zmianami dokonywanymi przez jej uczestników. Rolą konstytucyjnych regulacji prawnych jest zatem zapewnienie mechanizmów, które stabilizują tryb podejmowania najważniejszych decyzji finansowych przez określone organy, uwzględniając jednocześnie zasady państwa demokratycznego.

Formalna konstytucjonalizacja rozwiązań proceduralnych nie zagwarantuje per se, że określone podmioty będą ich przestrzegać czy we właściwy sposób (zgodny z zasadami wykładni prawa) rozumieć. Można bowiem wyobrazić sobie różną interpretację przepisów konstytucyjnych, a nawet podejmowanie działań de facto niezgodnych z konstytucją, które co prawda przeczyłyby fundamentalnym zasadom państwa prawa, ale przecież nie można ich apriori wykluczyć. W tej sytuacji istotne znaczenie ma podbudowa teoretyczna konstytucyjnych unormowań prawnych, a ponadto precyzyjna (tj. niebudząca wątpliwości) ich interpretacja.

Potrzeba, a być może nawet konieczność takiego spojrzenia uwarunkowana jest kilkoma czynnikami. Po pierwsze, teoretyczne uzasadnienie wprowadzonych rozwiązań prawnych pozwala przekonać podmioty stanowiące (legislatywa) i stosujące (egzekutywa) prawo do zasadności takiego, a nie innego ukształtowania procedury budżetowej. Po drugie, wprowadzenie określonych zmian może, a nawet powinno służyć bardziej precyzyjnemu ukształtowaniu relacji pomiędzy tymi podmiotami, pozwalających równoważyć ich wzajemny wpływ na siebie .

Nabiera to szczególnego znaczenia w związku z towarzyszącą działalności finansowej państwa dynamiką zdarzeń i tylko częściową kontrolą jej przebiegu, wymuszającą konieczność szybkiego reagowania w sytuacjach kryzysowych, które z racji składu i trybu działania przypisywane są z reguły rządowi dysponującemu odpowiednim zapleczem merytorycznym i bazą danych niezbędnymi do rozwiązania problemów finansowych państwa, a także możliwościami szybkiego reagowania . Wymusza to potrzebę podejmowania działań interwencyjnych, te zaś stwarzają szereg niebezpieczeństw, takich jak wzrost zadłużenia publicznego, i w konsekwencji konieczność zaciągania pożyczek i kredytów, a niekiedy też zwiększenia podatków i ciężarów publicznych. To ostatnie natomiast, z racji swojego ciężaru gatunkowego, przypisywane jest z reguły parlamentowi, który nie zawsze dysponuje wystarczającym zapleczem merytorycznym wspierającym jego działalność w procesie podejmowania decyzji tak ważnych z punktu widzenia państwa i jego obywateli.

Dokonane dotychczas ustalenia przemawiają na rzecz łącznego rozpatrywania ustrojowych aspektów projektowania, uchwalania i wykonywania budżetu wraz z kontrolą jego wykonania, które stanowią kompleks ściśle powiązanych ze sobą zdarzeń. Wyłączenie z zakresu rozważań ustrojowych aspektów kontroli wykonania mogłoby prowadzić do kreowania tzw. kulawych teorii wykładni, naruszających zasadę klasy dostatecznie szerokiej, która oznacza, że przedmiotem wykładni stają się tylko niektóre spośród ważnych dla niej okoliczności . Z tego punktu widzenia dotychczasowe badania dotyczące procedur budżetowych są dość często fragmentaryczne, co wynika z faktu, że dotyczą one tylko jednego (wybranego) państwa bądź tylko określonych (wybranych) elementów (etapów) proceduralnych. W nauce prawa nie było dotychczas opracowania porównawczego, które byłoby poświęcone podobnie analizowanej procedurze budżetowej.

Wybór określonej tematem problematyki pracy podyktowany został także względami pragmatycznymi, do których należą: niepełny zakres konstytucyjnego unormowania procedury budżetowej oraz istotne i występujące w praktyce problemy interpretacyjne. Tytułem przykładu można wskazać na brak precyzyjnego określenia roli ministra właściwego w sprawach budżetowych i związanych z nimi uprawnień i obowiązków innych podmiotów, brak określenia skutków prawnych opóźnienia w przedłożeniu lub uchwaleniu projektu aktu budżetowego, brak rozstrzygnięcia statusu projektu aktu budżetowego złożonego przez rząd, który następnie podał się do dymisji (np. wskutek rezygnacji szefa rządu, utraty zaufania większości parlamentarnej bądź upływu kadencji parlamentu), niekiedy też związanych z tym nowych wyborów, brak rozwiązań konstytucyjnych w odniesieniu do możliwości wycofania projektu aktu budżetowego zgłoszonego przez rząd czy wątpliwości dotyczące braku konstytucyjnych rozwiązań w zakresie nadawania klauzuli pilności projektowi aktu budżetowego oraz aktu go nowelizującego. To tylko wybrane z wielu istotnych zagadnień.

Badaniami porównawczymi objęte zostały państwa UE według liczby określonej na 1.07.2013 r. Przedmiotem analiz są zatem przepisy konstytucyjne 28 państw UE, z częściowym uwzględnieniem specyfiki brytyjskiego systemu konstytucyjnego, w którym – jak wiadomo – nie występuje typowa konstytucja pisana, a ponadto rozpoczął się proces wychodzenia tego państwa z UE. Z uwagi na szeroko zakrojony obszar badawczy zadaniem postawionym w tej pracy nie jest wyczerpujące porównanie wszystkich rozwiązań prawnych. Chodzi raczej o wskazanie typów (modeli) występujących rozwiązań oraz charakterystyki tych spośród nich, które mogłyby posłużyć do stworzenia wzorcowego (modelowego) ujęcia procedury budżetowej. W podejściu instytucjonalnym do badań porównawczych ujęcia spotykane we współczesnym konstytucjonalizmie państw UE mogą się stać inspiracją dla ustrojodawców do podjęcia prac legislacyjnych w kierunku udoskonalenia konstytucyjnych unormowań prawnych.

Na tle sformułowanego tematu opracowania należy się odnieść do ujętego w ramy tytułu pojęcia „prawo konstytucyjne”, które może być rozumiane w dwojaki sposób. Po pierwsze, przez prawo konstytucyjne rozumie się zespół norm prawnych zawartych w konstytucji. Normy te tworzą grupę przepisów wyróżniających się swoją szczególną (najwyższą) mocą prawną. W tym znaczeniu prawo konstytucyjne sprowadza się do swoistego „prawa konstytucji”. Tak określone prawo konstytucyjne byłoby jednak zbyt wąskie, gdyż ograniczałoby zakres analizy tylko do przepisów zawartych w konstytucji, względnie do norm innych ustaw konstytucyjnych. Po drugie, prawo konstytucyjne wywodzi się od konstytucji jako synonimu ustroju politycznego. Zasadniczym kryterium definiującym jest w tym wypadku przedmiot, który to prawo reguluje, a nie moc prawna konstytucji i ustaw okołokonstytucyjnych. Przedmiotem prawa konstytucyjnego są zatem nie tylko normy prawne zawarte w tekście ustawie zasadniczej, ale także przepisy ustaw zwykłych i innych aktów prawnych (np. regulaminów parlamentarnych) dotyczących systemu ustrojowego państwa. W konsekwencji przez prawo konstytucyjne można rozumieć zespół norm prawnych, których przedmiotem jest uregulowanie ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa. W przypadku tej pracy będą to normy prawne dotyczące określenia ustroju finansowego państwa.

Wybór tematyki określonej w tytule rozprawy wymaga wyjaśnienia zakresu rozważań, który ograniczono do zagadnień dotyczących funkcjonowania procedury budżetowej (projektowania, uchwalania, wykonywania), a ponadto kontroli wykonania budżetu państwa. Poza tym zakresem pozostają inne procedury, związane z budżetami samorządów terytorialnych oraz innymi spotykanymi budżetami (np. budżetem UE), a także relacje zachodzące pomiędzy budżetem państwa a budżetem (budżetami) samorządu terytorialnego. Włączenie do obszaru badawczego także regulacji obowiązujących organy samorządu terytorialnego naruszałoby reguły klasy dostatecznie wąskiej poprzez zastosowanie tzw. teorii skaczącej , czyli wychodziłoby poza własny przedmiot wykładni. Autor stoi na stanowisku, że budżet samorządu terytorialnego (wspólnot lokalnych), a także budżet UE – z racji swej wielowątkowości, a zarazem rosnącego znaczenia ustrojowego – mogłyby stanowić temat szeregu odrębnych monografii.

Zasadniczy problem badawczy w obszarze wybranej tematyki sprowadza się do pytania, czy zakres i sposób unormowania procedury budżetowej w konstytucjach państw UE zapewnia w wystarczającym stopniu optymalne warunki formalne do jej przeprowadzenia.

Udzielenie odpowiedzi na wskazane pytanie wymaga wyjaśnienia bardziej szczegółowych zagadnień, a mianowicie:

Ocena obowiązujących unormowań prawnych w zakresie procedury budżetowej uwarunkowana została przez przyjęcie i realizację następujących celów szczegółowych:

Mając te wszystkie argumenty na uwadze, konieczne staje się wskazanie treści i ujęcia obowiązujących przepisów konstytucyjnych dotyczących procedury budżetowej i poddanie ich szczegółowej analizie. Pomoże to sformułować sugestie, które z rozwiązań występujących w państwach UE zasługują na recypowanie do innych systemów ustrojowych. Przeprowadzenie tych badań ułatwi podejmowanie racjonalnych decyzji politycznych, prawnych i organizacyjnych dotyczących rozwiązania problemów występujących w państwach UE. Pozwoli też na ustalenie kierunków kształtowania się zjawisk, ich interpretację oraz wskazywanie związków między tymi zjawiskami . Pełni też funkcje aplikacyjne polegające na dostarczeniu analiz pozwalających uniknąć błędów popełnianych przez innych oraz recypowania instytucji ustrojowych, które gdzie indziej nie zdały egzaminu .

Podstawę do sformułowania hipotezy i poszczególnych tez stanowi założenie, iż procedura budżetowa musi być tak skonstruowana, aby zapewnić jej sprawne i efektywne przeprowadzenie. Mając to na uwadze, sformułowano następującą hipotezę badawczą (H):

Konstytucje państw UE nie zapewniają w wystarczającym stopniu optymalnych warunków formalnych do przeprowadzenia procedury budżetowej, a dodatkowo ich fragmentaryczność oraz nieprecyzyjność skutkuje problemami praktycznymi. W tej sytuacji należałoby rozważyć możliwość szerszej konstytucjonalizacji określonych elementów procedury budżetowej z wykorzystaniem dorobku (rozwiązań konstytucyjnych) innych państw UE, a także nowych rozwiązań prawnych, które pozwoliłyby wyeliminować spotykane problemy. Przesądza to o potrzebie, a być może nawet konieczności nowego spojrzenia na konstytucyjne przepisy dotyczące procedury budżetowej, które pozwoli na wyeliminowanie ewentualnych luk prawnych, niedookreślonych zwrotów, lakonicznych sformułowań. Od sposobu ujęcia tych zagadnień zależy w dużej mierze zarówno prawidłowe rozwinięcie i funkcjonowanie szczegółowych konstrukcji ustawowych, jak i ustalenie gwarancji sprawnego i efektywnego przeprowadzenia procedury budżetowej. Jest tak tym bardziej w świetle wymogów stawianych przez UE wobec państw UE, które powinny, a nawet muszą być uwzględnione w przepisach prawa krajowego.

Sformułowanie wskazanej hipotezy było możliwe dzięki roboczym tezom weryfikowanym w poszczególnych rozdziałach, a mianowicie:

T₁: Nauka prawa nie wypracowała dotychczas jednoznacznych kryteriów wyodrębniania budżetowych uregulowań proceduralnych, stąd też pojęcie „procedura budżetowa” jest definiowane w dość swobodny, często nadmiernie szeroki bądź zanadto wąski, sposób. Powoduje to konieczność wytypowania cech dostatecznie różnicujących pojęcie procedury budżetowej oraz precyzyjnego wyznaczenia jej odcinków (etapów postępowania). Pozwoli to na weryfikację poprawności tych jej definicji, które koncentrują się właśnie na etapach tej procedury. Niezależnie od tego prawne unormowania procedury budżetowej determinowane są zawsze zasadami budżetowymi, charakterem aktu budżetowego (jego rangą i formą), a w konsekwencji – doborem określonych uczestników tej procedury.

T₂: Normowanie niektórych (najważniejszych) zasad budżetowych w ustawodawstwie zwykłym jest jurydycznie chybione, skoro równorzędny z aktem o prawie budżetowym jest coroczny akt budżetowy (ustawa budżetowa), za pomocą którego można najistotniejsze materie unormować inaczej, niż uczyniono to w ustawodawstwie budżetowym (ujętym w formie ustawy zwykłej). Stąd właśnie ten istotny, jak się wydaje, postulat objęcia unormowaniami konstytucyjnymi podstawowych zasad budżetowych albo przynajmniej nadania im wyższej mocy prawnej od aktu budżetowego (np. poprzez zamieszczenie w ustawie organicznej). W szczególności dotyczy to zasad, które wyznaczają treść i konstrukcję procedury budżetowej i podlegają normatywnemu ujęciu w prawie budżetowym.

T₃: Skoro nie wszystkie elementy proceduralne zostały, a nawet nie mogą zostać, zawarte we współcześnie obowiązujących konstytucjach, to istotne znaczenie ma umieszczenie w ustawie zasadniczej konstytucyjnego upoważnienia do wydania stosownej ustawy. Nie może to być proste i lakoniczne odesłanie do regulacji ustawowej, albowiem musi ono zawierać precyzyjnie określony zakres i przedmiot unormowania ustawowego, odnoszący się do każdego etapu procedury budżetowej, w tym powinno wyznaczać pewne granice ingerencji egzekutywy w sferę zarezerwowaną dla legislatywy i na odwrót.

T₄: Procedura budżetowa odbiega od teoretycznego modelu powierzającego rządowi uprawnienia w zakresie projektowania i wykonywania, a parlamentowi – uchwalania i kontroli wykonania budżetu państwa. Rząd – obok przypisanych mu konstytucyjnie uprawnień w obszarze projektowania i wykonywania budżetu państwa – przejął szereg kompetencji w zakresie uchwalania i zmieniania budżetu państwa należących formalnie do parlamentu. Swego rodzaju adekwatną reakcją legislatywy jest rozwój form jej współdziałania w wykonywaniu budżetu. W żadnym jednak razie nie równoważy to przewagi kompetencyjnej egzekutywy. Nie mają też znaczenia politycznego ani kompetencje parlamentu do następczej kontroli wykonania budżetu, ani instytucja absolutorium.

T₅: Istnieje realna potrzeba zbalansowania (zrównoważenia) kompetencji rządu i parlamentu w zakresie procedury budżetowej, a zwłaszcza ścisłego utrzymywania zarówno rządu, jak i parlamentu w granicach zespołu kompetencji wyznaczonych im konstytucyjnie oraz ustawowo. Jest tak zwłaszcza w kontekście tendencji do wzmacniania strategii odgórnych (top-down), które wraz ze strategiami oddolnymi (bottom-up) wymagają uwzględnienia procesu iteracyjnego polegającego na opiniowaniu, konsultowaniu, uzgadnianiu, nawet z wykorzystaniem instytucji sprzeciwu. Proces ten nie powinien być postrzegany jako zjawisko negatywne, wymagające wyeliminowania; wręcz przeciwnie – ma on swoje istotne zalety, a przez to może podlegać stopniowemu, ale i ostrożnemu rozbudowaniu; wymaga to szczególnie precyzyjnego ujęcia w warstwie normatywnej, co pozwoli uniknąć ewentualnych wątpliwości i sporów interpretacyjnych (kompetencyjnych).

T₆: Procedura budżetowa jako tryb postępowania unormowany konstytucyjnie i uszczegółowiony aktami normatywnymi o niższej randze prawnej ma różne cele i funkcje w zależności od tego, z jakim etapem tej procedury mamy do czynienia. Dlatego też ważne jest zidentyfikowanie tych celów (funkcji) oraz doprecyzowanie rozwiązań „awaryjnych”, na wypadek, gdyby dany cel (funkcja) nie został osiągnięty. Dotyczy to nie tylko procedury budżetowej w całości, ale także poszczególnych jej etapów: projektowania, uchwalania i wykonywania budżetu.

T₇: W konsekwencji, uwzględniając tradycyjny podział konstytucji na „konstytucję państwa” i „konstytucję społeczeństwa”, można chyba dodać trzecią „sferę konstytucyjną”, tj. swoistą „konstytucję finansową”, która zyskuje na znaczeniu; będzie coraz szerzej (i jednocześnie głębiej) normowana zwłaszcza w kontekście poszerzanego systematycznie zakresu konstytucyjnych unormowań dotyczących procedury budżetowej. Kierunek tego rozwoju będzie wyznaczony przez procedury, reguły i instytucje zapewniające sprawne i efektywne prowadzenie gospodarki finansowej państwa oraz ograniczające negatywne zjawiska finansowe.

Konstrukcja rozważań oraz zastosowane metody badawcze stanowią konsekwencję celów, tez i głównej hipotezy rozprawy. Sekwencja prowadzonych analiz i formułowanych na ich podstawie wniosków cząstkowych jest następująca:

W rozważaniach wykorzystano wnioskowanie dedukcyjne, co wynika zresztą z konstrukcji pracy. Przy dokonywaniu analiz informacji jednostkowych bądź części orzecznictwa stosowano także wnioskowanie indukcyjne.