Szczurowski Bartosz, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jako organ czuwający nad przestrzeganiem konstytucji

Czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji jest niezmiennie wskazywane przez polskiego ustrojodawcę jako jedno z naczelnych zadań Prezydenta RP we wszystkich aktach prawnych o randze konstytucyjnej, począwszy od chwili reaktywowania tego urzędu w polskim systemie ustrojowym, dokonanego w tzw. noweli kwietniowej z 1989 r. Obecnie ta rola ustrojowa głowy państwa polskiego została określona w art. 126 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Prezydenckie zadanie ochrony konstytucji przeszło w polskim konstytucjonalizmie ciekawą ewolucję. Jego wprowadzenie do tekstu Konstytucji PRL w zamyśle ówczesnego kierownictwa PZPR miało służyć, tak jak cała instytucja prezydenta, przede wszystkim zachowaniu „socjalistycznego charakteru państwowości”. Prezydent PRL miał według tej koncepcji czuwać nad aktualnym brzmieniem konstytucji i nie dopuścić do zmian ustrojowych, które mogłyby naruszyć podstawowe zasady systemu politycznego ukształtowanego w Polsce po 1944 r. Bieg historii sprawił jednak, że Wojciech Jaruzelski, który objął urząd prezydenta w lipcu 1989 r., nie przeciwstawił się procesowi demokratycznych przemian.

W zmienionej rzeczywistości ustrojowo-politycznej dwa kolejne akty o randze konstytucyjnej – tzw. mała konstytucja z 1992 r. i Konstytucja RP z 1997 r. – zachowały „czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji” wśród naczelnych zadań ustrojowych Prezydenta RP. Nie kojarzyło się ono bowiem w sposób jednoznaczny z marksistowską ideologią i nie wywoływało w praktyce ustrojowej poważniejszych problemów interpretacyjnych. Przede wszystkim jednak o takiej decyzji ustrojodawcy przesądził fakt, że zadanie to dobrze współgrało z koncepcją prezydenta jako arbitra – piastuna władzy neutralnej.

Koncepcję głowy państwa jako władzy neutralnej stworzył w XIX wieku wybitny francuski teoretyk ustroju Benjamin Constant. W ówczesnej rzeczywistości, w której Francja doby porewolucyjnej i ponapoleońskiej przeżywała konflikt między siłami zwalczającymi zmiany zaszłe po 1789 r. a beneficjentami tychże zmian, Constant starał się stworzyć taki model ustroju, który jak najlepiej służyłby wartości jego zdaniem najcenniejszej – wolności jednostki. Ochroną przed nadużyciami władzy zagrażającymi tej wolności miało być wyodrębnienie z Monteskiuszowskiego trójpodziału władzy pouvoir neutre – czwartej władzy, neutralnej. Sprawowałby ją monarcha, który jednocześnie miał zostać odsunięty od bieżącej polityki państwa. W ten sposób, usytuowany ponad pozostałymi władzami, mógł w sposób bezstronny, jako neutralny arbiter, rozstrzygać konflikty między nimi, w szczególności między legislatywą a egzekutywą. W swych działaniach miał on kierować się nie partykularnymi interesami, a wyłącznie wartościami najważniejszymi dla państwa i jego bytu, które nie ulegają zmianie wraz z polityczną koniunkturą. Właśnie ochrona tych wartości, zapewnienie ich przestrzegania i zagwarantowanie im trwałości miały być podstawowym celem działalności piastuna pouvoir neutre i wyznaczać kierunek oraz sposób jego działań.

Constantowska koncepcja głowy państwa – arbitra, piastuna władzy neutralnej, wywarła i wciąż wywiera znaczny wpływ na kształt licznych systemów ustrojowych na całym świecie. Również model polskiej prezydentury, ukształtowany na gruncie małej konstytucji, a zwłaszcza konstytucji z 1997 r., czerpał z niej w znacznym stopniu inspirację. Doktryna polskiego prawa konstytucyjnego zgodnie uznaje, że jedną z głównych ról ustrojowych prezydenta jest stabilizowanie ustroju i czuwanie nad prawidłowym i harmonijnym funkcjonowaniem aparatu państwowego . W dzisiejszych realiach ustrojowych, na gruncie ukształtowanego w Konstytucji RP systemu rządów, większość parlamentarna ma (co do zasady) decydujący wpływ na proces tworzenia Rady Ministrów. Dlatego też ostre konflikty pomiędzy parlamentem a rządem należą do rzadkości, a często można mówić wręcz o dominacji Rady Ministrów i premiera nad legislatywą. Wobec takiego stanu rzeczy zadanie piastuna władzy neutralnej – bardzo istotne w czasach Constanta – jakim było zapewnienie równowagi między legislatywą a egzekutywą, straciło na znaczeniu. Zmianie nie uległ jednak zasadniczy cel, który powinien stale przyświecać głowie państwa pełniącej funkcję neutralnego arbitra-moderatora. Jest nim ochrona podstawowych dla danego organizmu państwowego zasad i wartości, które decydują o jego istnieniu i niepowtarzalnej tożsamości. We współczesnym państwie demokratycznym jedną z takich wartości jest sama konstytucja, która z chwilą akceptacji poglądu o jej normatywnym charakterze uzyskała status aksjologicznej podstawy całego sytemu prawnego. Jej przestrzeganie stanowi jeden z podstawowych warunków trwania ustroju demokratycznego. Jeżeli więc w danym systemie ustrojowym przyjmuje się koncepcję głowy państwa-arbitra, to objęcie konstytucji szczególną pieczą przez prezydenta lub monarchę i nałożenie nań obowiązku zapewnienia jej przestrzegania, nie tylko w jego własnej działalności, lecz także w funkcjonowaniu całego aparatu państwowego, jest w pełni logiczne i całkowicie uzasadnione. Nie jest zatem zaskoczeniem, że takie rozwiązanie, mimo wspomnianych wyżej niezbyt zachęcających „korzeni” związanych z ostatnimi próbami obrony socjalizmu, przyjęte zostało również w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

W moim przekonaniu, mimo znacznego zainteresowania, jakim nieustająco cieszy się urząd Prezydenta RP, czuwanie przezeń nad przestrzeganiem konstytucji wciąż pozostaje nieco na uboczu zainteresowania doktryny prawa konstytucyjnego w stosunku do pozostałych ról ustrojowych głowy państwa. Innym polom aktywności prezydenta – takim, jak jego miejsce w systemie rządów, stosunki z Radą Ministrów, premierem czy z władzą sądowniczą – oraz jego udziałowi w kształtowaniu polityki państwa poświęcono już wiele opracowań. Niestety z zagadnieniem ochrony ustawy zasadniczej przez prezydenta sprawa ma się inaczej i z całą pewnością nie stanowiło ono dotychczas centralnego punktu zainteresowania w piśmiennictwie naukowym. Czuwaniu nad przestrzeganiem konstytucji przez Prezydenta RP poświęcił w 1990 r. osobny artykuł prof. Paweł Sarnecki . Opracowanie to nadal zachowuje aktualność, jednakże powstało ono w innym niż obecny stanie prawnym, a jego celem nie było wyczerpujące opisanie wszystkich zagadnień związanych z tym aspektem funkcjonowania prezydentury. W ostatnim okresie ukazało się kilka opracowań podejmujących tematykę prezydenckich zadań gwarancyjnych wobec konstytucji . Niemniej jednak nadal istnieje na tym polu sporo zagadnień badawczych, które nie były dotychczas analizowane. Skoro od 1989 r. ustrojodawca z różnych przyczyn przywiązuje tak wielką rolę do czuwania prezydenta nad przestrzeganiem konstytucji, to niezbędne jest dokonanie całościowej analizy obszernej problematyki związanej z tym zagadnieniem, tak aby wypełnić istniejące w piśmiennictwie luki.

Istotne znaczenie dla wyboru tematu niniejszej pracy miało również zainteresowanie autora problematyką głowy państwa w systemie konstytucyjnym. Instytucja ta, mimo poświęconych jej liczonych opracowań, pozwala na podejmowanie wciąż nowych badań. Powodem takiego stanu rzeczy są wielorakie czynniki, które wywierają wpływ na jej kształt ustrojowy, nieraz znacząco modyfikując założenia ustrojodawcy .

Podstawowym celem pracy jest dokonanie analizy wszystkich zagadnień związanych z powierzonym Prezydentowi RP zadaniem czuwania nad przestrzeganiem konstytucji. Docelowo analiza ta ma pozwolić na określenie pożądanego – w świetle unormowań konstytucyjnych – sposobu realizacji przez prezydenta tego zadania oraz warunków jego skutecznej realizacji. Drugim zasadniczym celem jest dokonanie oceny, czy w praktyce ustrojowej w latach 1989–2015 Prezydent RP sprawował ochronę konstytucji w sposób zgodny z założeniami ustrojodawcy, oraz ustalenie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie i w razie potrzeby sformułowanie wniosków de lege ferenda służących ich wyeliminowaniu. Sformułowanie takiej oceny całościowej wymaga rozstrzygnięcia wielu zagadnień cząstkowych. Zaliczyć do nich należy udzielenie odpowiedzi na pytania: Czy sposób ukształtowania urzędu Prezydenta RP w aktach o randze konstytucyjnej po 1989 r. sprzyjał i sprzyja należytemu wykonywaniu przez prezydenta obowiązku czuwania nad przestrzeganiem konstytucji? Czy zakres kompetencji przyznanych głowie państwa w celu realizacji tego zadania jest wystarczający? Czy kompetencje te zostały ukształtowane w sposób umożliwiający ich należyte, zgodnie z przeznaczeniem wykorzystanie? Kapitalne znaczenie ma również sprawdzenie, czy sposób sprawowania urzędu prezydenckiego przez jego poszczególnych piastunów w praktyce polityczno-ustrojowej przyczyniał się do efektywnego wywiązywania się przez niego z zadania ochrony konstytucji, czy też przeciwnie – oddziaływał destruktywnie na wykonywanie tego zadania ustrojowego przez głowę państwa.

Zasadniczym źródłem zawartych w pracy rozważań są trzy akty o randze konstytucyjnej: Konstytucja PRL z 1952 r. w brzmieniu ustalonym nowelą kwietniową (od 29 grudnia 1989 r. na mocy tzw. noweli grudniowej akt ten nosił nazwę „Konstytucja RP”), Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym – określana powszechnie jako mała konstytucja – i wreszcie Konstytucja RP uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r. Poszczególne problemy zostaną również omówione na podstawie innych aktów prawnych, uzupełniających i konkretyzujących materię konstytucyjną (w szczególności będą to ustawy i akty wykonawcze), oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów dotyczącego działalności prezydenta, a także będącego „rezultatem” wykorzystania przez niego kompetencji przysługujących mu w zakresie czuwania nad przestrzeganiem konstytucji.

Praca ta jest rozprawą z zakresu prawa konstytucyjnego, dlatego opiera się przede wszystkim na analizie rozwiązań normatywnych. Podstawową metodą badawczą, którą w niej zastosowano, jest metoda formalno-dogmatyczna. Specyfiką prawa konstytucyjnego jest jednak ta okoliczność, że funkcjonuje ono w ścisłym i nierozłącznym zespoleniu z praktyką polityczną . Dopiero ta praktyka przesądza o ostatecznym kształcie instytucji ustrojowych. Tadeusz Szymczak, pisząc właśnie o Prezydencie RP, wskazywał, że „nie można oddzielić norm konstytucyjnych od sił, które wpłynęły na ich ukształtowanie, i pisać o przyjętych rozwiązaniach ustrojowo-prawnych bez kontaktu z praktyką” . Warto również przytoczyć wypowiedź Michela Debré, głównego twórcy Konstytucji V Republiki Francuskiej, który przemawiając podczas prezentacji jej projektu, zakończył wystąpienie słowami „oczywiście teksty są tylko tekstami i niczym więcej jak tylko nimi. Nikt nie jest w stanie odpowiedzieć na pytanie o przyszłość” . Analiza czuwania nad przestrzeganiem konstytucji przez Prezydenta RP ograniczona jedynie do sfery normatywnej byłaby zatem niewystarczająca. Przedstawienie pełnego obrazu w tej materii będzie możliwe tylko wówczas, gdy opisany zostanie również sposób realizacji owego zadania w praktyce ustrojowej. Dopiero wtedy będzie możliwa ocena trafności rozwiązań zawartych w aktach prawnych, a także zidentyfikowanie ewentualnych nieprawidłowości w działaniach prezydenta związanych z ochroną konstytucji oraz przyczyn ich wystąpienia i ewentualnych środków, jakie należy podjąć w celu ich wyeliminowania.

Ponieważ praca dotyczy okresu, w którym obowiązywały różne rozwiązania prawne dotyczące Prezydenta RP, konieczne było posłużenie się w pewnym zakresie również metodą historyczno-prawną. Było to niezbędne także w celu przedstawienia genezy i ewolucji poszczególnych rozwiązań, tym bardziej że uwarunkowania polityczne, a nawet personalne, miały przemożny wpływ na kształt ustrojowy polskiej prezydentury.

W ograniczonym stopniu posłużono się również metodą prawno-porównawczą. Ukazanie polskich rozwiązań na tle regulacji obowiązujących w innych systemach ustrojowych pozwala na ukazanie problemu badawczego w szerszym świetle. Zastosowanie tej metody pozwala również na pełniejszą ocenę prawidłowości rozwiązań przyjętych na gruncie polskim .

Praca składa się ze wstępu, czterech rozdziałów i zakończenia.

W pierwszym rozdziale przedstawiono doktrynalne i historyczne uwarunkowania powierzenia prezydentowi zadania czuwania nad przestrzeganiem konstytucji. Szczegółowo zaprezentowano koncepcję władzy neutralnej (pouvoir neutre) Constanta, której jednym z filarów było, jak wspomniano, powierzenie głowie państwa funkcji promotora i obrońcy naczelnych zasad państwowych. Ponadto przedstawiono proces zaliczenia w poczet owych fundamentalnych wartości również i zasady nadrzędności konstytucji, a więc także objęcia jej szczególną pieczą przez głowę państwa w tych krajach, które nawiązały w rozwiązaniach ustrojowych do modelu prezydenta lub monarchy sprawującego władzę neutralną. Przedstawiono panoramę systemów konstytucyjnych, w których głowie państwa powierzono, za pomocą różnych formuł prawnych lub w drodze wykładni, zadanie otoczenia pieczą konstytucji.

W drugiej części pierwszego rozdziału zostały omówione zagadnienia związane z problematyką ochrony konstytucji przez prezydenta w okresie II Rzeczypospolitej. Następnie ukazano okoliczności reaktywowania instytucji prezydenta w Polsce w 1989 r. i wprowadzenia do polskiego systemu ustrojowego formuły o głowie państwa czuwającej nad przestrzeganiem konstytucji. Opisano, jak różnorodne czynniki polityczne wpłynęły na ukształtowanie urzędu prezydenckiego w tzw. noweli kwietniowej, w tym na pierwotne rozumienie formuły o czuwaniu nad przestrzeganiem konstytucji. Omówiony także został zestaw kompetencji przyznanych Prezydentowi PRL w celu realizacji tego zadania. W kolejnych podrozdziałach zaprezentowano, w jaki sposób czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji przez głowę państwa unormowane zostało w małej konstytucji z 1992 r., jak ujmowano je w projektach konstytucji będących przedmiotem prac KKZN, a także jakie znaczenie regulacja tej kwestii miała na tle całości prac nad Konstytucją RP z 1997 r.

Drugi rozdział poświęcono relacji zachodzącej między sposobem ukształtowania urzędu Prezydenta RP w konstytucji z 1997 r. a realizowaniem przez niego ochrony ustawy zasadniczej. Omówiono aktualny kształt unormowania pozycji ustrojowej Prezydenta RP, a następnie podjęto próbę zrekonstruowania treści normatywnej zadania czuwania nad przestrzeganiem konstytucji przez głowę państwa. W dalszej kolejności przedstawiony został wpływ, jaki na skuteczność realizacji tego zadania wywiera przyjęty sposób obsady urzędu prezydenta, oraz rozwiązanie polegające na zaliczeniu go w poczet organów władzy wykonawczej. Przedstawiono również miejsce głowy państwa w systemie organów mających chronić konstytucję.

Trzeci rozdział dotyczy realizacji czuwania nad przestrzeganiem konstytucji w działalności Prezydenta RP. W pierwszej części szczegółowo objaśniono kompetencje głowy państwa nakierowane wprost na ochronę ustawy zasadniczej oraz sposób korzystania z nich w dotychczasowej praktyce ustrojowej. Szczególnie dużo uwagi poświęcono w tym miejscu różnego rodzaju wnioskom prezydenta do TK. Następnie przedstawiony został problem realizacji ochrony konstytucji podczas wykorzystywania przez prezydenta kompetencji przyznanych mu teoretycznie w celu realizacji innych jego zadań ustrojowych. W ostatnim podrozdziale przeprowadzono politologiczną analizę sposobu urzędowania poszczególnych prezydentów RP po 1989 r. Dokonano jej naturalnie pod kątem pozytywnego lub negatywnego oddziaływania na właściwe sprawowanie ochrony konstytucji, w szczególności na spełnienie wymogu tzw. neutralności politycznej.

Czwarty i ostatni rozdział porusza kwestię przestrzegania konstytucji w działalności samego prezydenta. Wskazane zostały przypadki, w których – zdaniem autora – doszło do popełnienia przez głowę państwa deliktu konstytucyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem pogwałcenia przez poszczególnych piastunów urzędu prezydenckiego przepisów dotyczących kontrasygnaty aktów urzędowych. W rozdziale tym przedstawiono również problematykę odpowiedzialności karnej i konstytucyjnej prezydenta oraz jego odpowiedzialności cywilnej. Omówiono ponadto problematykę kontroli działalności prezydenta przez organy państwowe inne niż Trybunał Stanu, a zwłaszcza kwestię objęcia jego aktów urzędowych kognicją sądów administracyjnych. W dwóch ostatnich podrozdziałach poruszono zagadnienie przestrzegania przez prezydenta przepisów o kontrasygnacie w praktyce ustrojowej oraz kwestie związane z udziałem Sił Zbrojnych RP w inwazji na Irak w 2003 r.

Konieczne jest poczynienie w tym miejscu kilku uwag terminologicznych. W pracy często występuje słowo „rząd”, używane w wąskim znaczeniu jako synonim Rady Ministrów. Choć konstytucja z 1997 r. nie stawia znaku równości między tymi dwoma pojęciami, używanie ich jako synonimów należy uznać za uprawnione . Nieco rzadziej w tym samym znaczeniu używany jest także termin „gabinet”. Podobnie jako synonim słowa „prezydent” używany jest tu zwrot „głowa państwa”. Termin ten nie występuje w konstytucji z 1997 r. w odniesieniu do Prezydenta RP. Analiza przepisów konstytucji jednoznacznie prowadzi jednak do wniosku, że prezydent jest organem realizującym funkcję głowy państwa . Trzeba przy tym zaznaczyć, że ta sfera kompetencji nie wypełnia w całości statusu prawnoustrojowego instytucji Prezydenta RP .

W pracy używane jest ponadto pojęcie doktrynalne „parlament”, stosowane na oznaczenie naczelnego organu państwa, wyodrębnionego jako przedstawicielski organ władzy ustawodawczej. Pojęcie to stosuje się tu jako nazwę zbiorczą Sejmu i Senatu, stanowiących dwuizbowy parlament .

W pracy uwzględniono stan prawny, orzecznictwo i literaturę na dzień 6 sierpnia 2015 r. Z uwagi na opublikowanie w Dzienniku Ustaw nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 25 czerwca 2015 r., która oczekuje na wejście w życie, omówiono rozwiązania zawarte w tym akcie normatywnym dotyczące bezpośrednio lub pośrednio realizowania zadania czuwania nad przestrzeganiem konstytucji przez Prezydenta RP.

Ramy czasowe niniejszej pracy w zakresie analizy praktyki ustrojowej obejmują zasadniczo okres od dnia 6 kwietnia 1989 r., tzn. od dnia uchwalenia noweli kwietniowej, do dnia 6 sierpnia 2015 r., tj. do zakończenia kadencji prezydenta Bronisława Komorowskiego. To kryterium czasowe nie może jednak być traktowane w sposób sztywny. Aby wyjaśnić genezę opisywanych w niniejszej pracy rozwiązań normatywnych, konieczne jest również opisanie ich korzeni tkwiących w doktrynach polityczno-prawnych oraz w uwarunkowaniach faktycznych, co wymaga niejednokrotnie cofnięcia się w przeszłość, w tym nawet tę odległą o 170 lat, aby opisać doktrynę pouvoir neutre Constanta, mającą istotne znaczenie dla sposobu ukształtowania urzędu Prezydenta RP .

***

Niniejsza praca została przygotowana do druku na podstawie rozprawy doktorskiej obronionej 25 marca 2013 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Pragnę wyrazić wdzięczność mojemu promotorowi, dr. hab. Piotrowi Tulei, prof. UJ, za inspirację do podjęcia trudu napisania niniejszej pracy oraz za wszelką pomoc merytoryczną i życzliwość, na które z jego strony zawsze mogłem liczyć. Możliwość współpracy z Panem Profesorem poczytuję sobie za zaszczyt.

Podziękowania kieruję także do szanownych recenzentów mojej pracy: Pana prof. dr. hab. Pawła Sarneckiego oraz Pana dr. hab. Jerzego Ciapały, prof. Uniwersytetu Szczecińskiego, za przygotowanie wnikliwych recenzji pracy doktorskiej. Zawarte w nich sugestie i konstruktywna krytyka były wielką pomocą w przygotowaniu niniejszej publikacji.