Bąkowski Tomasz (red.), Tarno Jan Paweł (red.), Prawotwórstwo sądów administracyjnych

Letnie Warsztaty Doktoranckie są spotkaniami roboczymi doktorantów wyłonionych w drodze postępowania kwalifikacyjnego, które odbywają się pod opieką naukową samodzielnych pracowników nauki prawa i pod patronatem sądów administracyjnych. Są one także platformą współpracy pomiędzy środowiskiem uniwersyteckim i prywatnymi szkołami wyższymi kształcącymi na kierunkach prawo i administracja. W założeniu doroczne spotkania służą przede wszystkim: udzielaniu pomocy w opanowaniu warsztatu naukowego, integracji środowiska doktorantów, wspieraniu i propagowaniu działalności naukowej i kulturalnej doktorantów, a także ukazaniu doktorantom możliwości, jakie daje praca na uczelniach publicznych.

Niniejsza publikacja jest zbiorem opracowań przygotowanych przez doktorantów reprezentujących dziewięć polskich szkół wyższych pod opieką naukową Jury Warsztatów w składzie: prof. dr hab. Eugeniusz Bojanowski – UG (Przewodniczący Jury), prof. dr hab. Tomasz Bąkowski – UG (Wiceprzewodniczący Jury), prof. dr hab. Jan Paweł Tarno – UŁ (Wiceprzewodniczący Jury), profesorowie: Bogdan Dolnicki – UŚ, Robert Sawuła (WSPiA Przemyśl–Rzeszów), Patrycja Suwaj (WSAP Białystok), sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec i Barbara Wiśniewska, Prezes WSA w Gdańsku sędzia NSA Zdzisław Kostka oraz mgr Karol Ważny (UG – Sekretarz Jury).

Tematyka Letnich Warsztatów Doktoranckich dotyczy w szczególności sądowej kontroli administracji, jest ona jednak formułowana w różnych ujęciach. Z jednej strony pozwala to na bliższe przyjrzenie się i podjęcie analizy poszczególnych zagadnień wiążących się z funkcjonowaniem administracji publicznej. Z drugiej zaś ułatwia wyjście poza ramy prawa administracyjnego, co umożliwia wzięcie udziału w warsztatach szerszej grupie doktorantów, także tym, którzy przedmiotem swoich zainteresowań naukowych uczynili inne gałęzie prawa.

Tematem VII Letnich Warsztatów Doktoranckich Gdańsk 2013, które odbyły się w Gniewinie w dniach od 26–28 czerwca 2013 r., było prawotwórstwo sądów administracyjnych. Zatem problematyka tych Warsztatów odbiegła nieco od przedstawionego powyżej założenia. Przed uczestnikami Warsztatów zostało postawione pytanie o to, czy w sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli można dopatrywać się działań o charakterze prawotwórczym. W przygotowanych przez doktorantów referatach znajdujemy próby udzielenia odpowiedzi na to pytanie. Charakterystyczne jest to, że praktycznie we wszystkich wygłoszonych podczas finału referatach zgodnie prezentowano pogląd, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec działania, którym należy przypisać charakter prawotwórczy lub quasi-prawotwórczy. W tym zakresie na uwagę zasługuje między innymi referat Dominiki Sasin-Knothe (UŁ), w którym do mechanizmów o charakterze quasi-prawotwórczym, którymi posługują się sądy administracyjne, zaliczono weryfikowanie celów założonych przez ustawodawcę w drodze dokonywanej wykładni sądowej, odmowę zastosowania przepisów aktów wykonawczych przy rozstrzyganiu konkretnych spraw z powodu uznania ich za niezgodne z ustawą, eliminowanie z porządku prawnego aktów prawa miejscowego w przypadku stwierdzenia wad uzasadniających zastosowanie sankcji nieważności, podejmowanie przez NSA uchwał, kierowanie przez składy orzekające oraz Prezesa NSA pytań prawnych i wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, a także uprawnienia sygnalizacyjne Prezesa NSA. Ponadto do działań o takim charakterze zaliczono również bezpośrednie stosowanie przez sądy administracyjne Konstytucji RP.

Interesujące jest to, że młodzi pracownicy nauki co do zasady akceptują działania sądów administracyjnych, którym można przypisać charakter prawotwórczy. Charakterystyczny jest w tym względzie referat Anny Drywy (UG), stawiającej, a następnie uzasadniającej tezę, w myśl której funkcji sędziego nie można sprowadzać wyłącznie do pełnienia urzędu. Sędzia – zdaniem Autorki – powinien także wypełniać doniosłą rolę w misji społecznej, polegającą na usuwaniu nieprawidłowości prawa stanowionego. W tym samym kierunku zmierzają rozważania ujęte w referacie Tomasza Gawareckiego (UJ), który uważa, że sędzia jest zobligowany do poszukiwania sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy w Konstytucji i ustawach, a jego poszukiwania w konkretnej sprawie mogą dotyczyć także obszarów zasad prawa, gdzie obecny jest duch przepisów. Poszukiwanie sprawiedliwego rozstrzygnięcia legitymuje też sądy administracyjne do tworzenia norm generalnych i abstrakcyjnych, uzupełniających zamierzenia prawne ustawodawcy, przy czym taka działalność powinna się odbywać zawsze z zachowaniem należytych standardów i w uwzględnieniem natury rzeczy, której dotyczy rozpatrywana przez sąd regulacja.

Znaczna część opublikowanych referatów została poświęcona problematyce uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zresztą nie dziwi, bo uchwały te jako generalne akty wykładni prawa znajdują się w swoistym obszarze przejściowym między konstytucyjnymi źródłami prawa a orzeczeniami indywidualno-konkretnymi. Chociaż same w sobie nie są źródłami prawa, to od strony funkcjonalnej działają tak jak źródła prawa, ponieważ w zasadzie ustalają znaczenie interpretowanej normy w sposób wiążący dla sądów (por. art. 269 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że uczestnicy Letnich Warsztatów Doktoranckich Gdańsk 2013 widzą potrzebę działalności uchwałodawczej NSA, uzasadniając to tym, że wykładnia przepisów prawa zawarta w uchwałach usuwa rozbieżności w orzecznictwie, wyjaśnia często zawiłe i niejasne przepisy prawa, zapewniając w tym zakresie jednolitość orzecznictwa, a tym samym poprawia jakość prawa i wpływa korzystnie na pewność obrotu prawnego.

Równie ważnym zagadnieniem (poruszonym w czterech referatach) i wartym refleksji naukowej jest wpływ orzecznictwa sądów administracyjnych na tworzenie norm prawnych. Podjęcie tej problematyki dowodzi, że Autorzy są wyczuleni na problemy powstające w praktyce, a będące następstwem nieprecyzyjnej – delikatnie rzecz ujmując – regulacji prawnej, i szukają rozwiązań, które poprawiłyby jakość prawa w Polsce. Należy podzielić wypływający z tych opracowań postulat dotyczący konieczności uwzględniania w pracach legislacyjnych dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych, mogącego w znacznej mierze przyczyniać się do kształtowania ładu prawnego, rozumianego jako całość systemu prawa, zawierającego konstrukcje zrozumiałe i przejrzyste.

W szczególności jednak cieszy fakt, że publikowane referaty prezentują szerokie spektrum zagadnień związanych z działaniami sądów, które można uznać za prawotwórcze. Większość autorów potrafiła odpowiedzieć na postawione sobie pytania badawcze, prezentując przy tym licznie pomysły na rozwiązanie problemów pojawiających się w orzecznictwie sądowym określanym mianem prawotwórczego. W przedstawionych wypowiedziach dominuje stanowisko, zgodnie z którym prawotwórcza działalność sądów administracyjnych jest zjawiskiem pozytywnym i koniecznym. Autorzy trafnie zauważają, że choć stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, to można zaobserwować proces przenikania się prawa stanowionego i systemu common law i zacierania granic pomiędzy nimi. Podkreślają zwłaszcza, że prawotwórstwo sądów administracyjnych jest czynnikiem spajającym i uzupełniającym system prawa stanowionego. Biorąc pod uwagę tempo przemian społecznych, gospodarczych oraz trendów panujących w prawie, jak również rozproszony oraz kazuistyczny charakter norm prawa administracyjnego, można przypisać mu funkcję konsolidującą przepisy prawa w logiczną całość.

Należy podkreślić, że w zgodnej opinii Jury wszystkie referaty zakwalifikowane do druku prezentują wysoki i bardzo wysoki poziom, co jest wydarzeniem bez precedensu w dotychczasowej historii Letnich Warsztatów Doktoranckich. Autorzy w znakomitej większości zaprezentowali liczne pomysły na rozwiązanie problemów pojawiających się w procesie wykładni dokonywanej w toku sprawowania sądowej kontroli administracji. Wśród wielu interesujących ujęć dotyczących problematyki prawotwórstwa sądów administracyjnych warto w szczególny sposób zwrócić uwagę na podjętą przez Natalię Tucholską próbę rozwiązania problemów, jakie powstają na gruncie wykładni przepisów prawa administracyjnego, przy pomocy instrumentarium właściwego ekonomicznej analizie prawa. Godną podkreślenia jest teza Autorki, zgodnie z którą tego rodzaju analiza prawa powinna stać się pewnym rodzajem ekonomiki myślenia prawniczego.

Przedstawione podczas Warsztatów referaty pozwoliły na wymianę poglądów, która z czasem przekształcała się w gorącą dyskusję z udziałem doktorantów i jurorów. Pisemne wersje zaprezentowanych wypowiedzi zostały poddane wnikliwej recenzji poszczególnych członków Jury, co pozwoliło autorom niniejszej publikacji na dokonanie niezbędnych poprawek i uzupełnień. Dziś rekomendujemy wszystkie te opracowania w głębokim przekonaniu, że są one ważnym głosem w dyskusji, reprezentują odpowiedni poziom naukowy i dają asumpt do przemyślenia, a może i zastosowania zaproponowanych w nich, nowych i ciekawych rozwiązań.

Pragniemy w imieniu własnym i doktorantów podziękować wszystkim tym, którzy wsparli realizację naszego projektu. Szczególne podziękowania składamy władzom Uniwersytetu Gdańskiego, z Dziekanem prof. dr. hab. Jakubem Steliną na czele, które pokryły lwią część kosztów organizacji VII Letnich Warsztatów Doktoranckich 2013 oraz pracownikom Katedry Prawa Administracyjnego UG, na których barkach spoczął główny ciężar przygotowania i przeprowadzenia powyższego przedsięwzięcia. Równie gorące podziękowania kierujemy do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, prof. dr. hab. Romana Hausera, któremu liczne obowiązki nie pozwoliły objąć w tym roku funkcji przewodniczącego Jury, ale który konsekwentnie i wytrwale czuwa nad naukową stroną Warsztatów i zapewnia mu patronat sądów administracyjnych. Serdecznie chcemy też podziękować Prezesowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sędziemu Zdzisławowi Kostce za wsparcie, którego nam udzielił oraz życzliwość, z którą spotykaliśmy się na każdym kroku. Na koniec szczere wyrazy wdzięczności chcielibyśmy przekazać wszystkim członkom Jury, którzy nie tylko podjęli się trudu oceny prezentowanych na Warsztatach referatów i nagrodzenia laureatów, ale także wzięli na siebie obowiązek zrecenzowania pisemnych wersji, dzięki czemu autorzy mieli szansę nadania swoim pracom ostatecznego kształtu.

Wyrazy naszej głębokiej wdzięczności kierujemy pod adresem członków redakcji Wolters Kluwer SA, z dyrektor Justyną Kossak i wydawcą Izabellą Małecką na czele, którzy już kolejny raz podjęli się opublikowania finałowych opracowań, nadając im przy tym bardzo wysoki poziom edytorski, oraz Klubu Rotary Łódź Centrum, który wsparł finansowo to przedsięwzięcie.

dr hab. Tomasz Bąkowski, prof. UG

prof. dr hab. Jan Paweł Tarno