Jurkowska-Zeidler Anna (red.), Olszak Marcin (red.), Prawo rynku finansowego. Doktryna, instytucje, praktyka

W polskiej nauce prawa koncepcja prawa rynku finansowego jest coraz bardziej ugruntowana. Zakres prawa finansowego odpowiadający regulacji prawnej publicznej działalności finansowej powinien obejmować - jako nowy obszar regulacji - prawo rynku finansowego, tj. regulacje prawne dotyczące organizacji i funkcjonowania rynku finansowego, w tym zasady kontroli i nadzoru państwa nad instytucjami finansowymi działającymi na rynku finansowym oraz ich powiązania finansowe z sektorem finansów publicznych. Prawo rynku finansowego obejmuje zatem regulacje prawne związane z oddziaływaniem państwa na organizację i funkcjonowanie instytucji finansowych (w szczególności banków i innych instytucji kredytowych, firm inwestycyjnych, zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji, instytucji płatniczych i innych dostawców usług płatniczych) w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania oraz stabilności i bezpieczeństwa rynku finansowego.

Rynek finansowy w ujęciu systemowym traktować należy jako jednolity. Jego regulacja prawna stanowi swoistą synchronizację prawa krajowego z prawem ponadnarodowym (unijnym) i z prawem międzynarodowym, w ramach zintegrowanego porządku prawnego. Stąd cechy ujętego sektorowo prawa bankowego, prawa ubezpieczeniowego i prawa rynku kapitałowego da się zrozumieć tylko w ujęciu dynamicznym i funkcjonalnym prawa rynku finansowego jako całości.

Potrzebę poddania rynku finansowego odrębnemu i specyficznemu reżimowi prawnemu dostrzega się zwłaszcza w kontekście tworzenia wewnętrznego rynku finansowego Unii Europejskiej. Oddziaływanie Unii Europejskiej na prawo finansowe państw członkowskich odnosi się bowiem w zasadniczej mierze do regulacji dotyczących organizacji i funkcjonowania wewnętrznego rynku finansowego. Tym samym prawo rynku finansowego wyznaczone jest zakresem regulacji prawnych poświęconych poszczególnym sektorom rynku finansowego (bankowemu, ubezpieczeniowemu i kapitałowemu), które stanowią w Unii Europejskiej przedmiot odrębnych dyrektyw, nazywanych często dyrektywami sektorowymi. Niemniej zmiany legislacyjne dokonujące się w sferze funkcjonowania wewnętrznego rynku finansowego UE, w odpowiedzi na ostatni globalny kryzys finansowy, odnoszą się do rynku finansowego jako całości, nawet jeżeli "sektorowo" wprowadzają te same jednolite normy. Dlatego też wiedza w zakresie nowych prawnych ram regulacji i nadzoru nad rynkiem finansowym jest niezbędna do zrozumienia zasad funkcjonowania zarówno instytucji regulujących i nadzorujących rynek finansowy, jak i podmiotów działających na tym rynku.

Przebudowa prawnych ram regulacyjnych i nadzorczych jednolitego rynku finansowego, dokonująca się obecnie na poziomie Unii Europejskiej, stanowi odpowiedź na wyzwania niedawnego globalnego kryzysu finansowego. Począwszy od 2008 r., Komisja Europejska podjęła działania zmierzające do stworzenia bezpieczniejszego i bardziej stabilnego rynku finansowego. Komisja zaproponowała 28 nowych regulacji prawnych, których celem jest lepsza regulacja rynku finansowego, ustanowienie nad nim skuteczniejszego nadzoru i lepsze zarządzanie nim, tak aby w przyszłości podatnicy nie musieli ponosić kosztów błędów popełnianych przez władze instytucji kredytowych. Działania mające na celu ustabilizowanie rynku finansowego objęły także zapewnienie lepszej ochrony konsumentów na rynku usług finansowych. Większość tych regulacji weszła już w życie lub jest obecnie finalizowana. Zmieniają one w sposób fundamentalny dotychczasowe ramy regulacji i nadzoru jednolitego rynku finansowego UE. Podkreślić należy, że oddziaływanie regulacji europejskich na porządki prawne poszczególnych państw członkowskich jest szczególnie silne w obszarze prawa rynku finansowego. Coraz częściej bowiem zagrożenia, jakie pojawiają się w bezpiecznym prowadzeniu działalności przez instytucje finansowe, wykraczają w znakomitej części poza granice poszczególnych państw i nabierają charakteru międzynarodowego. Dlatego też zapewnienie bezpieczeństwa i stabilności finansowej stanowi nowy paradygmat regulacji rynku finansowego.

Z uwagi na potrzeby rozwoju nauki prawa rynku finansowego, a także ze względu na niezbędność ciągłego doskonalenia polskiego ustawodawstwa obowiązującego w tym zakresie potrzebne jest ukazywanie specyfiki prawa rynku finansowego oraz relacjonowanie i omawianie najważniejszych problemów łączących się z regulacją i nadzorem nad rynkiem finansowym. Dlatego też powołana do życia została idea Seminariów Prawa Rynku Finansowego. Corocznie organizowane spotkanie poświęcone jest dyskusji na temat najistotniejszych problemów łączących się z prawną regulacją rynku finansowego i jego architekturą instytucjonalną. Uczestniczą w nim osoby naukowo zajmujące się prawem rynku finansowego niemalże ze wszystkich polskich ośrodków akademickich oraz przedstawiciele tzw. regulatorów i nadzorców rynku finansowego w Polsce i Unii Europejskiej.

Pierwsze Seminarium Prawa Rynku Finansowego zostało zorganizowane we współpracy dwóch ośrodków akademickich - Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie - w siedzibie tego ostatniego w dniu 25 września 2013 r. Poświęcone zostało ukazaniu specyfiki i odrębności prawa rynku finansowego oraz przedstawieniu głównych problemów łączących się z integrującym się rynkiem finansowym. Podjęte rozważania dotyczyły między innymi pytania, czy należy wyodrębnić prawo rynku finansowego jako nową i autonomiczną gałąź prawa, sposobu i rangi regulacji składających się na prawo rynku finansowego oraz charakteru prawnego jego regulacji. Dyskutowano także tematykę roli instytucji międzysektorowych i banku centralnego dla regulacji rynku finansowego, zwłaszcza w kontekście nowej architektury europejskiego nadzoru finansowego i sieci bezpieczeństwa finansowego. Jako najważniejsze zagadnienia w obszarze nowej architektury nadzoru europejskiego wskazano na efektywność sieci bezpieczeństwa finansowego, charakter prawny regulacji nadzorczych oraz rolę i skuteczność krajowych instytucji nadzorczych w nowej europejskiej architekturze nadzoru finansowego. Bardzo dużo miejsca poświęcono zmianie roli banku centralnego w zakresie zapewnienia stabilności rynku finansowego. Jego uczestnicy wskazywali na potrzebę autonomizacji zasad i cech prawa rynku finansowego jako odrębnej gałęzi prawa. Seminarium ujawniło, że prawo rynku finansowego już jest w pewnym stopniu autonomiczne, jego normy mają odrębne cechy. Przedmiotem dalszych rozważań powinien być charakter prawny jego specyficznych regulacji. Rynek finansowy podlega ciągłym zmianom, za którymi ustawodawcy oraz środowisko naukowe muszą próbować nadążyć. W toku dyskusji podkreślono, że istotną rolę w tym procesie pełni bezsprzecznie integracja jednolitego rynku finansowego Unii Europejskiej, bowiem postępująca na poziomie europejskim harmonizacja ustawodawstw krajowych determinuje autonomizację prawa rynku finansowego. Uznano także, że odrębność, integralność i specyfika tego prawa będą rozwijać się w kierunku specjalizacji badawczej w tej dziedzinie, co powinno skutkować zmianą jego miejsca w dydaktyce akademickiej. Patronami medialnymi Seminarium były Wydawnictwo Wolters Kluwer, "Państwo i Prawo" oraz "Monitor Prawa Bankowego"; sprawozdania z Seminarium ukazały się w "Monitorze Prawa Bankowego" i "Bezpiecznym Banku".

Drugie Seminarium Prawa Rynku Finansowego zostało zorganizowane przez redaktorów niniejszej monografii w ramach współpracy Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego z Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego i odbyło się w Urzędzie Komisji Nadzoru Finansowego w Warszawie w dniu 21 listopada 2014 r. Patronat nad Seminarium objęła Komisja Nadzoru Finansowego. W ramach Seminarium podjęto dyskusję na temat europejskiej unii bankowej i zmian architektury regulacyjnej i nadzorczej rynku finansowego w Unii oraz roli soft law w regulacji rynku finansowego na przykładzie rekomendacji i wytycznych Komisji Nadzoru Finansowego. Problematyka tworzenia nowych instytucji regulacji i nadzoru została przedstawiona od strony szans i zagrożeń związanych z utworzeniem europejskiej unii bankowej oraz w kontekście wzajemnych relacji pomiędzy interesem klienta usług finansowych a interesem instytucji finansowych. Uczestnicy Seminarium uznali, że zmiana architektury w obszarze rynku finansowego, która powoduje wprowadzenie europejskiej unii bankowej, jest najbardziej spektakularną zmianą prawa europejskiego i także prawa rynku finansowego od momentu ustanowienia unii walutowej. W toku dyskusji podkreślono istotne znaczenie wpływu powołania unii bankowej na zasięg regulacji i nadzoru rynku finansowego i strukturę sieci bezpieczeństwa finansowego. W obrębie dyskusji nad znaczeniem soft law w regulacji rynku finansowego podkreślono coraz bardziej znaczącą rolę rekomendacji i wytycznych Komisji Nadzoru Finansowego w regulacji rynku finansowego oraz rozważano problematykę ich charakteru prawnego. Podjęto także temat roli badań porównawczych i interdyscyplinarnych w kwestiach rynku i nadzoru finansowego. Wyjątkowość tego spotkania naukowego polegała na tym, że wzięli w nim udział - obok prawników naukowo zajmujących się prawem rynku finansowego - także przedstawiciele tzw. regulatorów i nadzorców krajowego i europejskiego rynku finansowego oraz instytucji regulowanych, tj. pracownicy Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, Narodowego Banku Polskiego, Ministerstwa Finansów, Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Europejskiego Banku Centralnego, a także przedstawiciele Związku Banków Polskich. Pod tym względem dialog pomiędzy środowiskiem akademickim a praktykami reprezentującymi instytucje regulujące i nadzorujące rynek finansowy jest bardzo potrzebny, szczególnie z uwagi na zmieniającą się architekturę sieci bezpieczeństwa finansowego na poziomie Unii Europejskiej. Patronami medialnymi Seminarium były Wydawnictwo Wolters Kluwer, "Państwo i Prawo", "Monitor Prawa Bankowego" oraz "Prawo Asekuracyjne". Sprawozdania z Seminarium ukazały się w "Monitorze Prawa Bankowego" i "Bezpiecznym Banku" oraz "Prawie Asekuracyjnym".

Niniejsza monografia stanowi podsumowanie toczącej się w kilku ostatnich latach dyskusji naukowej podjętej w ramach Seminariów Prawa Rynku Finansowego. Przedstawia ona systemowe ujęcie prawa rynku finansowego, obejmujące aspekt doktrynalny, instytucjonalny oraz materialny, w której Autorzy wskazali na najważniejsze problemy regulacji i nadzoru rynku finansowego oraz zmiany zachodzące w prawie krajowym z perspektywy prawa europejskiego. W części książki poświęconej doktrynie prawa wskazano na uwarunkowania "samodzielności gałęziowej" prawa rynku finansowego i jego miejsca w systemie prawa, przedstawiono pojęcie, przedmiot oraz źródła i moc obowiązującą unijnego prawa rynku finansowego, a także podkreślono znaczenie badań porównawczych i interdyscyplinarnych w kwestiach rynku i nadzoru finansowego. W części instytucjonalnej najważniejszą rangę nadano europejskiej unii bankowej i jej wpływowi na zmianę architektury regulacyjnej i nadzorczej rynku finansowego z perspektywy ekonomii i prawa oraz nowej koncepcji instytucjonalnej i normatywnej nadzoru makroostrożnościowego na poziomie krajowym. W części poświęconej prawu materialnemu przedstawiono problematykę soft law w regulacji rynku finansowego na przykładzie rekomendacji i wytycznych Komisji Nadzoru Finansowego, szczególną uwagę poświęcając wytycznym i kierowanym do sektora ubezpieczeniowego w ramach zintegrowanego podejścia do wykonywania nadzoru nad rynkiem finansowym. Część ta zawiera także dwa odmienne głosy w tej samej sprawie, tj. potrzeby i znaczenia rekomendacji UKNF wydanej dla banków dotyczących dobrych praktyk w zakresie bancassurance oraz wytycznych KNF dla zakładów ubezpieczeń dotyczących dystrybucji ubezpieczeń dla regulacji rynku ubezpieczeniowego.

W ostatnich słowach wstępu redaktorzy składają serdeczne podziękowania wszystkim uczestnikom Seminariów Prawa Rynku Finansowego za aktywny i twórczy udział, naszym Nauczycielom za przychylność tej inicjatywie i wielkie wsparcie merytoryczne, zaś Autorom poszczególnych rozdziałów za nadesłanie bardzo interesujących i inspirujących przemyśleń i rozważań, dzięki którym książkę tę możemy w takim kształcie przekazać do rąk naszych Czytelników.

Redaktorzy wyrażają nadzieję, że inicjatywa w zakresie organizowania Seminariów Prawa Rynku Finansowego wejdzie na stałe do kalendarza wydarzeń naukowych w Polsce jako wspólne przedsięwzięcie przedstawicieli polskiej, a szerzej ujmując - europejskiej - nauki i praktyki na integrującym się rynku finansowym UE.

Warszawa-Gdańsk, listopad 2015 r.

dr hab. Anna Jurkowska-Zeidler,

prof. UG dr hab. Marcin Olszak