Postuła Igor, Werner Aleksander, Prawo pomocy publicznej

Pomoc publiczna dla przedsiębiorców w polskim porządku prawnym jest zagadnieniem nowym. Dopiero Układ Europejski z 1991 r. , zobowiązujący Polskę do dostosowania prawa krajowego do prawa wspólnotowego, wymógł na naszym kraju wprowadzenie reguł dopuszczalności pomocy publicznej oraz odpowiednich przepisów proceduralnych z zakresu nadzorowania pomocy publicznej. Do momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w maju 2004 r. obowiązywały w Polsce kolejno dwie ustawy regulujące tę problematykę: z 2000 oraz z 2002 r. . Odkąd Polska jest członkiem Unii Europejskiej obowiązują u nas wspólnotowe reguły dopuszczalności pomocy publicznej mające swe podstawy w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską . Obowiązująca od tego momentu polska ustawa z 2004 r. reguluje jedynie kwestie wstępnej kontroli pomocy publicznej oraz współpracy polskiego organu właściwego w sprawach pomocy publicznej, jakim jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, z organami Wspólnoty. Pomoc publiczna jest więc w polskim porządku prawnym nie tylko stosunkowo nowym, ale i bardzo dynamicznie rozwijającym się zjawiskiem.

Nie oznacza to jednak, że z instytucją pomocy publicznej nie mieliśmy do czynienia wcześniej, czyli przed wprowadzeniem regulacji prawnych w tej dziedzinie. Pomoc publiczna istniała w naszej gospodarce od dawna, jednakże była traktowana jedynie jako instrument ekonomiczny czy też polityczny, a nie jako zjawisko natury prawnej. Państwo wspomagało przecież przedsiębiorców, stosując instrumenty stanowiące pomoc publiczną, najczęściej w postaci dotacji, ulg i zwolnień podatkowych, lecz nie odnoszono się do reguł dopuszczalności pomocy publicznej, ponieważ takie po prostu nie istniały. Organy udzielające pomocy nie miały wówczas świadomości, że stosowanie tego instrumentu może być jedynie wyjątkiem od ogólnego zakazu udzielania pomocy, mającego służyć ochronie konkurencji przed negatywnym wpływem państwa. Pomoc publiczna stanowiła często instrument polityczny, służący politykom do zdobywania głosów grup wyborców, najczęściej przedstawicieli różnego rodzaju gałęzi przemysłu, nieradzących sobie w nowej rzeczywistości gospodarczej. Stosowanie pomocy publicznej przy takim podejściu wypaczało istotę tego instrumentu, czyniło ją bowiem instrumentem politycznym zamiast instrumentem polityki gospodarczej.

Historia regulacji pomocy publicznej w Polsce jest znakomitym punktem wyjścia do analizy problematyki dostosowania prawa krajowego państwa kandydującego do Unii Europejskiej do wymagań wspólnotowego porządku prawnego. Jak już wspomniano, przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej w naszym kraju obowiązywały dwie ustawy regulujące tę problematykę. Za ustawami tymi podążały odpowiednie akty wykonawcze, które w kilku wypadkach obowiązywały jedynie przez kilka miesięcy. Uchwalane dość późno pod reżimem starej ustawy musiały być niemal od razu zmieniane, ponieważ w życie wchodziła nowa ustawa o pomocy publicznej. To z kolei powodowało, że świadomość znaczenia pomocy i kształtu regulacji pomocy publicznej zarówno wśród adresatów regulacji, czyli organów udzielających pomocy, jak i beneficjentów pomocy, czyli przedsiębiorców, była niewystarczająca. Brak było zatem skuteczności regulacji prawnych z dziedziny pomocy publicznej w okresie przedakcesyjnym. Można wyrazić opinię, że w tym czasie nie istniała w Polsce na tej płaszczyźnie odpowiednia polityka legislacyjna, określająca precyzyjnie nie tylko cel, którym było oczywiście dostosowanie naszego prawa do prawa wspólnotowego, ale także środki oraz terminy jego realizacji.

Pomoc publiczna jest instrumentem polityki gospodarczej. Jednocześnie objęta jest ona ścisłym reżimem prawnym ochrony konkurencji. Swoisty dualizm tego zagadnienia przyczynia się do powstania dualizmu regulacji prawnych, które - z jednej strony - stanowią ścisłe ramy stosowania tego instrumentu, czyli reguły dopuszczalności pomocy publicznej, a z drugiej - stanowią podstawę jego stosowania. Analiza problematyki pomocy publicznej jako instrumentu polityki gospodarczej wymaga ścisłego odniesienia do regulacji prawnych. Powinna mieć charakter wielopłaszczyznowy (ekonomiczny, prawny, finansowy), a także odnosić się do teorii polityki gospodarczej. W tym kontekście pojawia się pytanie, czy pomoc publiczna w Polsce jest instrumentem świadomie prowadzonej polityki gospodarczej, czy stosowanie tego instrumentu polega na realizacji określonych z góry celów gospodarczych. Aby móc rozwiązać tak postawiony problem, należy odpowiedzieć na pytanie, czy w ogóle polityka gospodarcza jest w Polsce prowadzona zgodnie z podstawowymi założeniami teorii polityki gospodarczej, tzn. czy jest to nie tylko polityka oparta na realizacji nie tylko krótkookresowych celów doraźnych oraz średniookresowych celów ograniczanych czteroletnim cyklem wyborczym, ale także polityka oparta na celach strategicznych, o długookresowym charakterze. Wydaje się, że niestety nie. Długo bolączką naszej polityki gospodarczej był właśnie brak odniesienia do długookresowych strategii gospodarczych. Częściowo wynika to z faktu, że w Polsce nie mieliśmy dotychczas programów gospodarczych stanowiących właśnie taki punkt odniesienia. Żaden z programów kolejnych ministrów finansów czy gospodarki nie miał szans na pełną realizację ze względu na ograniczenie cyklem wyborczym. Można stwierdzić, że to naturalna kolej rzeczy, ale jednocześnie faktem jest, że zjawiska ekonomiczne nie zamykają się w czteroletnich okresach, dlatego w polityce gospodarczej niezbędna jest kontynuacja. Temu służyć ma związanie państw członkowskich Unii Europejskiej sześcioletnimi okresami budżetowymi w zakresie objętym programami współfinansowanymi ze środków pochodzących z funduszy wspólnotowych.

Obecnie istotną kwestią są kierunki udzielanej pomocy publicznej, determinowane przez wspólnotowe reguły jej dopuszczalności. W tych ramach państwa członkowskie mają jednak swojego rodzaju autonomię w podejmowaniu decyzji, na jakie cele przeznaczą udzielaną przez siebie pomoc publiczną. Na płaszczyźnie prawa wspólnotowego widać wyraźną tendencję odchodzenia od tzw. pomocy na przetrwanie poszczególnych sektorów w kierunku pomocy ofensywnej na cele horyzontalne, w szczególności o charakterze prorozwojowym (pomoc na badania i rozwój, szkolenia, ochronę środowiska, dla małych i średnich przedsiębiorców). Od strony regulacyjnej tendencja ta polega na tym, że pomoc sektorowa, na restrukturyzację określonych gałęzi, jest obwarowana bardziej rygorystycznymi, szczegółowymi warunkami dopuszczalności niż pomoc prorozwojowa. Pomoc publiczna w Polsce przez długie lata nie miała charakteru prorozwojowego. W dużym stopniu było to usprawiedliwione potrzebami transformującej się gospodarki polskiej. Wiele gałęzi nie było po prostu w stanie samodzielnie sprostać wyzwaniom nowej rzeczywistości gospodarczej. Tu pojawiło się niebezpieczeństwo polegające na tym, że w wielu dziedzinach nadmierna pomoc zamiast stymulować niezbędne zmiany dawała efekty odwrotne, petryfikując uzależnienie określonych gałęzi od pomocy państwowej. Kontynuacja takiego stanu rzeczy nie jest możliwa i na tej płaszczyźnie przed naszą administracją gospodarczą stoi duże wyzwanie polegające na wykorzystaniu w możliwie najbardziej efektywny sposób marginesu wyznaczonego przez wspólnotowe reguły dopuszczalności pomocy publicznej i ukierunkowanie tego instrumentu na cele prorozwojowe. Jednocześnie należy sobie zdawać sprawę z tego, że pokusa wykorzystania pomocy publicznej w doraźnych celach politycznych będzie nadal istniała.

Prawo wspólnotowe nie definiuje pomocy publicznej. Art. 87 TWE statuuje ogólny zakaz jej udzielania, na którym opiera się istota regulacji pomocy publicznej. Pomoc może być stosowna jedynie jako wyjątek od tego ogólnego zakazu. Celem wspólnotowych regulacji dopuszczalności pomocy publicznej jest ochrona konkurencji przed mogącymi ją naruszać działaniami państwa. Przepisy te mają przede wszystkim charakter prewencyjny, uniemożliwiając państwom członkowskim udzielanie pomocy niezgodnej z regułami dopuszczalności. Jednocześnie prawo wspólnotowe nakazuje zwrot pomocy udzielonej lub wykorzystanej niezgodnie z tymi regułami, egzekucję pozostawiając przepisom i organom krajowym.

Nie można także zapominać o fundamentalnym znaczeniu uprawnień przedsiębiorców z tytułu tzw. skargi konkurencyjnej. Istotą pomocy publicznej jest bowiem uprzywilejowanie beneficjentów pomocy wobec tych przedsiębiorców, którzy pomocy nie otrzymali. Należy zapewnić skuteczną ochronę konkurentów beneficjenta. Z samej istoty takie uprawnienie powinno być wprowadzone, gdyż nie można dopuścić do sytuacji, gdy państwo przyznaje pomoc publiczną i jednocześnie kontroluje, czy jej przyznanie jest zgodne z prawem. Wprowadzenie uprawnień indywidualnych jest tutaj niezbędne. Sam udział instytucji wspólnotowych w nadzorze nie zawsze może okazać się wystarczający. Efektywność zapewnić mogą sami uczestnicy rynku. W tym celu niezbędna jest odpowiednia infrastruktura prawna. Nie można uznać, że istnieje ona obecnie w pożądanym zakresie. Brak odpowiednich regulacji wspólnotowych można wypełnić, wprowadzając odpowiednie przepisy na poziomie krajowym. Stworzenie krajowego systemu prawa subwencyjnego odnosi się również do wprowadzenia zakazu przyznawania pomocy, która nie narusza wymiany handlowej między członkami Wspólnoty. Taka pomoc nie jest obecnie w Polsce poddana reglamentacji.

Dla pełnego zobrazowania sytuacji wydaje się uzasadnione stworzenie skargi konkurencyjnej dla potencjalnych beneficjentów. Innymi słowy, powinno istnieć prawo sprzeciwu dla konkurentów beneficjenta (skarga konkurencyjna bierna) oraz prawo przedsiębiorcy do uzyskania pomocy (skarga konkurencyjna czynna). Wynika to z zasady równości. Tam, gdzie nie ma systemu konkursowego udzielania pomocy, powinna obowiązywać zasada równości, a więc możliwość domagania się przyznania pomocy.

Według najnowszych dostępnych danych wartość pomocy publicznej udzielonej w całej Unii Europejskiej wyniosła w 2006 r. 66,7 mld euro, co stanowiło 0,58% średniego PKB dla 25 państw członkowskich, dla 15 państw tzw. starej Unii było to 0,6%, a dla dziesięciu nowych członków - 0,91%. Pomoc publiczna udzielona w Polsce stanowiła w tym czasie 0,85% PKB naszego kraju . Wielkość pomocy publicznej we Wspólnocie oraz w Polsce jest sukcesywnie redukowana, co jest wynikiem restrykcyjnych warunków dopuszczalności pomocy. Nie oznaczana to jednak, że państwa członkowskie zrezygnują całkowicie z tego instrumentu. Wydaje się to niemożliwe i - co należy podkreślić - niewskazane. Pomoc publiczna nadal ma szansę służyć rozwiązywaniu konkretnych problemów gospodarczych oraz przede wszystkim stymulować pożądane zmiany w strukturze gospodarki i wspomagać rozwój nowych, rokujących na przyszłość dziedzin.

Podsumowując, należy przyznać, że pomoc publiczna jest zagadnieniem wielopłaszczyznowym, związanym z wieloma problemami natury prawnej, ekonomicznej, politycznej oraz finansowej. Dotychczasowe opracowania dotyczące pomocy publicznej skupiały się przede wszystkim na zagadnieniach prawnych, dla których kwestie natury ekonomicznej, politycznej czy finansowej stanowiły jedynie niezbędne tło. Książka dr. Igora Postuły oraz dr. Aleksandra Wernera jest opracowaniem traktującym problematykę pomocy publicznej w sposób systemowy, a co za tym idzie, nie tylko przedstawiającym regulacje z tej dziedziny, ale również próbującym znaleźć rozwiązania tak ważnych problemów, jak efektywne wykorzystanie pomocy publicznej jako instrumentu polityki gospodarczej. Jednocześnie należy podkreślić, że autorzy w szczegółowy i czytelny sposób przedstawiają regulacje pomocy publicznej zarówno na poziomie wspólnotowym, jak i krajowym. W książce została przedstawiona wiedza z zakresu pomocy publicznej, która z pewnością będzie przydatna przedsiębiorcom oraz pracownikom urzędów administracji publicznej. Informacje na temat prawa subwencyjnego niezbędne są nie tylko organom przyznającym pomoc oraz beneficjentom tej pomocy, ale również konkurentom beneficjentów. Z pewnością książka jest również adresowana do studentów oraz pracowników naukowych, a także prawników - radców prawnych, adwokatów, doradców podatkowych oraz sędziów - którym ze względu na bezpośrednie stosowanie europejskiego prawa subwencyjnego wiedza z tego zakresu będzie przydatna w pracy zawodowej.

prof. dr. hab. Karol Sobczak

Analiza problematyki dotyczącej pomocy publicznej powinna być wielopłaszczyznowa. Wynika to ze złożoności samego pojęcia pomocy publicznej, a także z regulacji określających dopuszczalność jej przyznawania. Pomoc publiczna jest pojęciem wynikającym z prawa wspólnotowego, ale obejmuje swym zakresem szereg tradycyjnych instrumentów oddziaływania państwa na gospodarkę (dotacje, subwencje, umowy cywilnoprawne zawierane przez instytucje publiczne itd.). Dla tych instrumentów prawo wspólnotowe wprowadza nową siatkę pojęciową wynikającą z reguł mających na celu ochronę konkurencji i poprzez to budowanie wspólnego rynku. Wspólny rynek obejmuje w tym znaczeniu rynki państw członkowskich Unii Europejskiej. Zakaz przyznawania pomocy publicznej oraz wyjątki od zakazu oddziałują na interwencjonizm państwowy.

Przedstawienie regulacji odnoszących się wyłącznie do pomocy publicznej w oderwaniu od rodzajów i form jej udzielania byłoby niepełne. Dlatego też należy omówić problematykę związaną z instrumentarium oddziaływania państwa na gospodarkę, a w konsekwencji w pewnym zakresie politykę gospodarczo-społeczną państwa.

Przedmiotem części pierwszej są zagadnienia związane z pojęciem pomocy publicznej oraz zakazem jej przyznawania. W niej został przedstawiony system źródeł prawa pomocy publicznej, w którym obecnie przeważają akty prawa wspólnotowego. Ważnym źródłem są przepisy tzw. miękkiego prawa (soft law), gdyż to one w znakomitej większości stanowią podstawowe regulacje w tej materii. Mając świadomość ich roli w systemie źródeł prawa wspólnotowego, można przewrotnie stwierdzić, że determinują one dopuszczalność przyznawania pomocy publicznej. Rozporządzenia natomiast regulują materię proceduralną oraz wprowadzają tzw. system wyłączeń grupowych, a więc przepisów, które wyłączają z obowiązku uzyskania zgody (autoryzacji) Komisji na przyznanie pomocy publicznej. Rozporządzenia są ustanawiane po ukształtowaniu się określonych praktyk, które to praktyki w większości zostały wypracowane na skutek wieloletniej działalności orzeczniczej sądów wspólnotowych. Można zatem stwierdzić, że prawo pomocy publicznej kształtuje się w sposób dynamiczny. Zmiany następują ewolucyjnie i są przewidywalne. Dlatego też ważną rolę przypisuje się przedstawieniu orzecznictwa sądów wspólnotowych. Ich rola jest o tyle duża, że na skutek wypracowania trwałej linii orzecznictwa przedstawione przez sądy wspólnotowe poglądy są najczęściej implementowane i uzyskują formę norm prawnych.

Część druga odnosi się do dopuszczalności udzielania pomocy publicznej. W rzeczywistości zakaz udzielania pomocy publicznej wynikający z Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską nie jest bezwzględny. Wyjątki od zakazu przyznawania pomocy publicznej są liczne. Należy zatem mówić nie o zakazie przyznawania pomocy publicznej, a raczej o uwarunkowaniu jej przyznawania. Takie ujęcie jest prezentowane w części drugiej.

Niektóre wyjątki od zakazu przyznawania pomocy publicznej wynikają z art. 87 TWE. W nim to bowiem wprowadzono zakaz udzielania pomocy publicznej, ale jednocześnie ujęte zostały warunki, kiedy ma on zastosowanie. W dalszej kolejności istnieje grupa przypadków, gdy przyznawanie pomocy publicznej zostało wprost uznane za dozwolone w Traktacie. W końcu należy wskazać, że istnieje możliwość przyznawania wsparcia przedsiębiorcom, gdy wsparcie to nie jest uznawane za pomoc publiczną. W tym zakresie odsyłamy czytelnika do części pierwszej, w której dokonano gruntownej analizy art. 87 TWE oraz wyłączeń ex lege od zakazu udzielania pomocy publicznej.

W części drugiej natomiast została przedstawiona problematyka przyznawania pomocy publicznej związana z systemem prawnym kształtowanym przede wszystkim przez regulacje wspólnotowego prawa wtórnego. Analizie zostały poddane regulacje dotyczące pomocy horyzontalnej a dla małych i średnich przedsiębiorstw na szkolenia, zatrudnienie, badania i rozwój, ochronę środowiska, restrukturyzację, pomocy w ramach reguły de minimis oraz pomocy regionalnej. Dodatkowo zaprezentowane zostały projekty ustanowienia szczególnych regulacji w zakresie pomocy o ograniczonym skutku na wymianę handlową (LATA) oraz pomocy o niewielkiej wysokości (LET). Osobne podrozdziały odnoszą się do problematyki usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (SGEIs) oraz kapitału podwyższonego ryzyka (SARC). W pracy z uwagi na szczególne odmienności, a także techniczny charakter nie zostały zaprezentowane przepisy wertykalne oraz odnoszące się do sektora rolniczego. Uważamy, że taki zakres przedmiotowy książki i wyłączenie tych zagadnień pozwala w sposób najbardziej kompleksowy i spójny przedstawić najważniejszą problematykę związaną z pomocą publiczną.

Ponadto w drugiej części pracy zostały omówione procedury związane z uzyskiwaniem autoryzacji organów wspólnotowych na udzielenie przez dane państwo członkowskie pomocy publicznej. W pierwszej kolejności przedstawione zostały zasady związane z postępowaniem notyfikacyjnym, fazą badania wstępnego oraz procedurą formalnego dochodzenia. Następnie omówiono postępowania nadzwyczajne, a więc: procedurę w sprawie pomocy bezprawnie przyznanej oraz niewłaściwie wykorzystanej, a także zmiany istniejących programów pomocowych oraz postępowanie w sprawie cofnięcia wydanej decyzji. Osobno odniesiono się do zagadnień związanych z autoryzacją przyznawania pomocy przez Radę Unii Europejskiej. Zasadniczo kompetencje nadzorcze ma Komisja Europejska, ale przy spełnieniu surowych warunków (m.in. jednomyślność głosowania) Rada może wyrazić zgodę na udzielenie pomocy przez określone państwo członkowskie. Osobno przedstawiono uprawnienia poszczególnych uczestników postępowania oraz przepisy mające na celu zapewnienie transparentności działań organów wspólnotowych w toku poszczególnych procedur. Na zakończenie rozdziału drugiego zawartego w drugiej części książki zostały wskazane zasady monitoringu nad przyznawaniem i wykorzystaniem pomocy publicznej, w tym obowiązki związane ze sprawozdawczością.

Część trzecia ujmuje pomoc publiczną z punktu widzenia polityki gospodarczej. Pomoc publiczna przyznawana w różnych formach co do zasady służy realizacji polityki gospodarczo-społecznej. W rozdziale poświęconym interwencjonizmowi państwa została opisana koncepcja niedoskonałości nierynkowych (government failure albo non-market failure), a także problematyka związana z czasowym dostosowaniem (timing) przedsiębranych środków do sytuacji w określonym miejscu i czasie oraz związane z tymi zagadnieniami gordonowskie oszacowanie opóźnień w polityce gospodarczej.

W dalszej kolejności rozważania dotyczą problematyki pomocy publicznej w ujęciu teorii polityki gospodarczej oraz zagadnień związanych z planowaniem i programowaniem gospodarczym. W toku rozważań próbujemy odpowiedzieć na pytanie, czy w obecnym stanie prawnym wplatanie procedury planowania gospodarczego w proces udzielania pomocy publicznej jest możliwe.

Niniejsza praca jest wynikiem kilkuletnich badań poświęconych problematyce pomocy publicznej. Mamy świadomość, że nie stanowi ona kompletnej syntezy regulacji wspólnotowych w tym zakresie. Mamy nadzieję, że niniejsze opracowanie będzie miało znaczenie nie tylko na polu badawczym, dydaktycznym, ale przede wszystkim stanie się pożyteczną pozycją dla polskich przedsiębiorców, którzy dzięki niej będą mogli uzyskać niezbędną wiedzę w zakresie wspólnotowych i europejskich regulacji związanych z pomocą publiczną.