Trzcińska Diana, Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego z perspektywy środowiska i jego ochrony

Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego, prawo gospodarowania przestrzenią stanowi obszar regulacji o istotnym znaczeniu społecznym i gospodarczym, przestrzeń jest bowiem dobrem o znacznej wartości ekonomicznej i społecznej. Jednocześnie powiązanie tego prawa z prawem ochrony środowiska z różnych przyczyn okazuje się kluczowe dla właściwego procesu stosowania jego norm.

W Polsce mamy kilka kompleksowych i wyczerpujących opracowań z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego autorstwa lub pod redakcją znakomitych profesorów prawa – Z. Niewiadomskiego, Z. Leońskiego, W. Szwajdlera. Dzieła te charakteryzują się systemowym wykładem treści prawnych, bogatym komentarzem dotyczącym obowiązujących rozwiązań prawnych i praktyki orzeczniczej. Stanowią one dla mnie inspirujący materiał zarówno w zakresie warsztatu, jak i metodyki opisywanych zagadnień. Jednocześnie, obok analizy bogatego ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, opartej w dużej mierze na cytowanych opracowaniach, przedstawiam związki tego prawa z prawem ochrony środowiska w różnych aspektach – zarówno merytorycznych, aksjologicznych, jak i proceduralnych. Diagnoza tych związków, ich systematyka oraz wynikające z nich konsekwencje mają bowiem kluczowe znaczenie dla rozwoju prawa gospodarowania przestrzenią i jego ewolucji w duchu zrównoważonego rozwoju, który na gruncie obecnych przepisów prawnych i globalnej polityki rozwoju stanowi raczej deklarację ustawową niż rzeczywisty wzorzec postępowania.

Prezentowana monografia jest pierwszym tego typu systemowym dziełem naukowym, zawierającym diagnozę aktualnego stanu w zakresie rozwiązań prawnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym punkt ciężkości prowadzonych rozważań stanowią powiązania tego prawa z prawem ochrony środowiska . Na rynku wydawniczym nie ma żadnej publikacji tego typu, mimo że związki prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego z ochroną środowiska i stopień skomplikowania problemów pojawiających się na pograniczu tych działów prawa są powszechnie dostrzegane.

Większość przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego, ale także architektów i urbanistów, geografów i biologów (tworzących środowisko branżowe) opracowujących akty planistyczne ocenia prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego jako nieefektywne, stosowane w oderwaniu od zakładanych celów, a przez to pozostające w głębokim kryzysie. Sprzyja temu także fakt rozproszenia regulacji normatywnej w licznych aktach prawnych. Legislacyjną próbą przezwyciężenia tego kryzysu opracowywany od 2012 r. Kodeks urbanistyczno-budowlany, który ma zastąpić dotychczasowe przepisy prawa w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, zunifikować je w jednym akcie normatywnym i uporządkować materię dotyczącą kształtu przestrzeni w procesie inwestycyjnym.

Niniejsza monografia ma na celu zbadanie obecnych rozwiązań prawnych dotyczących gospodarowania przestrzenią, w tym także tych, które z perspektywy czasu i zastosowania w praktyce okazały się wadliwe, oraz omówienie rozwiązań proponowanych w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Przedmiotem analiz jest również przedstawienie podstawowych pojęć charakterystycznych dla poruszanej problematyki, tj. pojęcia przestrzeni, planowania przestrzennego czy gospodarowania przestrzenią, które są bardzo wieloznaczne, a jednocześnie używane przez ustawodawcę bez głębszego zastanowienia. Już na tym poziomie konieczne okazuje się określenie zakresów pojęciowych podstawowych terminów w prawie planowania i zagospodarowania przestrzennego czy prawie ochrony środowiska oraz wskazanie ich wzajemnych relacji, a także ustalenie związków pomiędzy przestrzenią a środowiskiem i wyznaczenie elementów wspólnych, których dotyczą zarówno przepisy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa ochrony środowiska. Elementy te wyznaczać będą bowiem kierunki badań w zakresie poszukiwania związków pomiędzy prawem planowania i zagospodarowania przestrzennego a prawem ochrony środowiska.

Kolejnym obszarem objętym zakresem badań jest analiza systemowa na poziomie związków pomiędzy dwoma zbiorami norm prawnych tworzących wyodrębnione systemy (podsystemy) prawa: planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony środowiska. Zakorzenienie obu tych systemów w prawie publicznym, a ściślej w prawie administracyjnym, stanowi o istotnej zbieżności w zakresie celów i metod regulacji, zadań przypisanych organom administracji publicznej oraz aksjologii wspólnej dla systemów prawa publicznego.

Monografia obejmuje ponadto swoim zakresem badania zasad i wartości istotnych dla procesu gospodarowania przestrzenią, który to obszar regulacji prawnej nie jest jednolicie postrzegany w doktrynie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jest to ten wycinek regulacji prawnej, który w związku z rozwiązaniami proponowanymi w Kodeksie urbanistyczno-budowlanym ulegnie dalszym przeobrażeniom. Ważnym elementem będzie zatem analiza związków między prawem planowania i zagospodarowania przestrzennego na poziomie aksjologii, bowiem ta sfera ma szczególne znaczenie dla procesu stosowania norm prawnych.

Ze względu na fakt, że książka ma charakter kompleksowego omówienia obszaru regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, jej treść musi uwzględniać przedstawienie genezy tego prawa – kolejnych etapów rozwoju unormowań prawnych w tym zakresie w Polsce, postrzeganych przez pryzmat kształtujących się w toku tej ewolucji związków z ochroną środowiska. Ważne jest podkreślenie, że prawo to wciąż się rozwija, gdyż jak wskazano powyżej, opracowywane są kolejne wersje projektu Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Nie sposób na obecnym etapie przesądzić o ostatecznym kształcie przepisów prawnych dotyczących gospodarowania przestrzenią. Można jednak, na podstawie projektowanych przepisów i ich kolejnych wersji, wnioskować na temat założeń i celów, jakie stawia sobie projektodawca. Przedmiotem monografii będzie więc nie tylko przedstawienie źródeł prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego w ich obecnym kształcie, także tych rozproszonych w licznych aktach prawnych, ale i przedstawienie ogólnych założeń projektu Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, w szczególności w zakresie przepisów odnoszących się do środowiska i jego ochrony.

Diagnoza i omówienie związków między prawem planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ochroną środowiska jest zasadniczym celem podejmowanych badań. Ich uszeregowanie, podsumowanie oraz próba przedstawienia podstawowych trudności związanych ze stosowaniem norm na styku tych dwóch systemów prawnych stanowi podstawowe zadanie badawcze. Równie ważna jest próba przedstawienia kierunków rozwoju prawa na tle ujawnionych związków i zależności. Realizacja tego celu wymaga analizy obszernego materiału normatywnego z całym ciężarem gatunkowym jego kompleksowości i multidyscyplinarnego charakteru, pozostającego nie tylko na styku dwóch systemów prawnych, ale także wyspecjalizowanych dyscyplin branżowych.

Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego znajduje się w szczególnym momencie swego rozwoju. Niezależnie od wyzwań stojących przed ustawodawcą w zakresie ulepszenia norm tego systemu zbadanie i usystematyzowanie jego związków z prawem ochrony środowiska jest na tym etapie szczególnie ważne. Wpisuje się bowiem jednoznacznie w proces reformy systemu, a także w dyskusję na temat kierunków jego rozwoju. Przestrzeń i środowisko są dobrami wymagającymi ochrony i rozważnego wykorzystania. W obszarze korzystania ze środowiska i planowania przestrzeni krzyżuje się wiele przeciwstawnych interesów, które należy sprawiedliwie ważyć i rozwiązywać. Ustawodawca w pierwszej kolejności powinien więc tworzyć prawo, które służy ludziom – obecnym i przyszłym pokoleniom – i stwarza precyzyjne oraz efektywne instrumenty rozwiązywania w praktyce trudnych społecznie problemów w oparciu o jasne zasady i wartości. Natomiast podmioty stosujące to prawo, inwestorzy, właściciele nieruchomości, organy administracji czy sądy, powinni tak stosować prawo, aby w konkretnych sytuacjach rozwiązywać pojawiające się problemy, sięgając po jednolite dla wszystkich zasady i standardy .

W konsekwencji w książce wykorzystano kilka metod badawczych. Podstawowe znaczenie dla badań ze sfery prawa ma metoda dogmatycznoprawna. Jej zastosowanie ułatwia przeprowadzenie analizy obowiązujących przepisów prawa w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony środowiska. Wykorzystanie tej metody w naukach prawnych odwołuje się do metod wykładni prawa: językowej, systemowej i funkcjonalnej. Wszystkie one mają duże znaczenie dla prawidłowej interpretacji obszernego materiału normatywnego objętego zakresem przedmiotowym monografii.

Kolejną metodą badawczą wykorzystaną w opracowaniu jest metoda historyczna, która ułatwia ustalenie historycznych uwarunkowań rozwoju prawa planowania i zagospodarowania oraz wpływu środowiska i jego ochrony, a w konsekwencji rozwiązań prawnych w tym zakresie, na to prawo. Jednym z celów badawczych jest usystematyzowanie materiału normatywnego w obszarze związków prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego z prawem ochrony środowiska. W konsekwencji metodą badawczą wykorzystywaną w tym procesie jest metoda aksjologiczna, która umożliwi nie tylko zestawienie katalogu zasad i wartości prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, ale także wytypowanie zasad i wartości, które odzwierciedlają te związki. Uzupełniająco zastosowanie znajduje metoda statystyczna, która pozwala ustalić stopień i zakres implementacji zasady zrównoważonego rozwoju do orzecznictwa sądów administracyjnych, a więc jej wykorzystanie w praktyce. W pewnym zakresie wykorzystana może być też metoda prawnoporównawcza, używana przy porównywaniu normatywnego kształtu wybranych instrumentów planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikającego z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa z przepisami projektu Kodeksu urbanistyczno-budowlanego.