Ostrihansky Magdalena, Szmigiero Maciej, Prawo dronów. Bezzałogowe statki powietrzne w prawie Unii Europejskiej oraz krajowym

Uzasadnieniem do podjęcia prac nad niniejszą publikacją było zmieniające się prawo, w szczególności nowe regulacje europejskie obejmujące liczne aspekty działalności związanej z używaniem, a także projektowaniem i produkcją bezzałogowych statków powietrznych. Ponadto obecnie obserwowany rozwój bezzałogowych statków powietrznych, technologii, która nie była znana jeszcze kilka lat temu, niewątpliwie może być oceniany jako bezprecedensowo szybki. Świadczą o tym wzrost liczby urządzeń, ich nowe zastosowania i obszary prowadzenia działalności gospodarczej przy ich użyciu. Szacuje się, że w Polsce użytkowane jest ponad 100 tys. bezzałogowych statków powietrznych o masie od 0,25 kg do 600 kg. Dynamiczny rozwój różnych form działalności gospodarczej przy użyciu tych urządzeń obrazuje liczba przyznanych świadectw kwalifikacji koniecznych (zgodnie z obecną regulacją polską, niebawem ustępującą miejsca przepisom europejskim) do legalnego użytkowania bezzałogowych statków powietrznych w celach innych niż rekreacyjne lub sportowe. W roku 2013 wydano 9 świadectw kwalifikacji, w roku kolejnym – 376, natomiast w roku 2017 liczba nowych świadectw osiągnęła wielkość 2649, co oznacza, że na początku 2016 r. w Polsce ponad 6000 osób miało uprawnienia do wykonywania lotów komercyjnych bezzałogowymi statkami powietrznymi . Na koniec lipca 2019 r. liczba świadectw wyniosła niemalże 13 000 i z każdym dniem rośnie. Upowszechnienie bezzałogowych statków powietrznych może prowadzić do zasadniczych zmian w sposobie przewozu towarów, porównywalnych do zmian w tym zakresie spowodowanych przez motoryzację. Entuzjaści wykorzystywania dronów twierdzą, że ich rozwój spowoduje zmiany w sposobie życia społeczeństw w państwach uprzemysłowionych, podobnie jak wcześniej miało to miejsce w przypadku rozwoju i upowszechnienia samochodu i telefonów komórkowych czy sieci Internet.

Dostrzec można analogię między wczesnym etapem rozwoju transportu kolejowego i samochodowego a pasażerskim lotnictwem cywilnym i bezzałogowymi statkami powietrznymi. Kolej oraz lotniczy przewóz osób i towarów mają charakter masowy, wykonują operację do obiektów punktowych wymagających systemu dowozowego oraz zmuszają do pokaźnych nakładów na infrastrukturę, które ponoszą przedsiębiorcy działający na tym rynku. W przypadku motoryzacji mamy do czynienia z transportem indywidualnym, wykonywanym w formule „door-to-door”, czyli bez kosztownego i wydłużającego czas przewodu systemu przeładunku i dowozu. Użytkownicy drogowej infrastruktury liniowej, co do zasady, nie ponoszą bezpośrednich kosztów jej budowy i utrzymania, które są pokrywane ze środków publicznych. Wydaje się, że podobne cechy ma powstająca dopiero dziedzina transportu przy użyciu bezzałogowych statków powietrznych. W przeszłości ekspansja mechanicznych pojazdów drogowych wywoływała obawy i w wielu państwach restrykcyjną reakcję regulacyjną organów publicznych, która w przypadku Anglii doprowadziła do zahamowania rozwoju tej gałęzi przemysłu. W przyszłości od reakcji organów publicznych – stanowienia i stosowania prawa – zależeć będą skala i tempo rozwoju zastosowań bezzałogowych statków powietrznych.

Nie budzi wątpliwości, że przepisy prawa nie nadążają za zmieniającą się rzeczywistością społeczną i dynamicznym postępem techniki. Obszar bezzałogowych statków powietrznych jest tego najlepszym przykładem. Wcześniejsze przepisy krajowe – w szczególności rozporządzenie w sprawie wyłączenia zastosowania Prawa lotniczego – po kilku latach obowiązywania przestały stanowić adekwatną odpowiedź władz publicznych na wymagania społeczne. Pomimo że początkowo nie dławiły one aktywności, lecz wręcz przeciwnie, pozwoliły na wykształcenie się pokaźnego rynku statków bezzałogowych – mogłyby w obecnym kształcie zahamować rozwój. Świadomość tego faktu istniejąca w państwach Unii Europejskiej była impulsem do podjęcia prac nad wspólną regulacją. Co do zasady pozytywnie ocenić należy zatem będące przedmiotem analizy w niniejszej publikacji ujednolicenie zasad używania dronów i ich wprowadzania do obrotu. Zrównanie otoczenia prawnego, w którym działają przedsiębiorcy i użytkownicy prywatni, daje możliwość ich operowania na wspólnym rynku, co urzeczywistnia w tym obszarze swobody leżące u podstaw Unii Europejskiej. Zauważyć można jednakże, że pośpiech w tym zakresie spowodował niedoskonałość przepisów – liczne niespójności, pominięcia i niekonsekwencje. Nie najwyższa jakość prawa stanowi ustalenie odnoszące się zarówno do aktów europejskich, jak i krajowych. Można także postawić tezę, potwierdzoną prowadzonymi badaniami, że akty normatywne – powstające prawo dronów – w zamierzeniu twórców są mechanizmem ochrony bezpieczeństwa ze szkodą dla wspierania innowacyjności gospodarki. Niniejsza publikacja składa się z pięciu rozdziałów. Analiza materiału normatywnego ma charakter szczegółowy, zbliżony przynajmniej co do formy do komentarza albo też dokonano przeglądu najważniejszych pojęć i zagadnień zawartych w poszczególnych przepisach. Uzasadnieniem dla takiego podejścia jest różny stopień szczegółowości przepisów, większa lub mniejsza potrzeba ich stosowania przez szerokie grono odbiorców publikacji – użytkowników bezzałogowych statków powietrznych i przedsiębiorców działających w sferze eksploatacji, projektowania, produkcji, dystrybucji – różna ich zawartość pod względem szczegółowości i zakresu norm ustalonych na ich podstawie.

Bardziej szczegółowo, w formie przedstawienia i analizy poszczególnych przepisów, potraktowano przepisy rozporządzenia bazowego 2018/1139 oraz rozporządzenia wykonawczego 2019/947. Ich waga oraz konieczność stosowania przez szerokie grono użytkowników dronów uzasadniały takie podejście. Przyjęta struktura – następujące po sobie przepisy – ułatwi także pracę z tekstem odbiorcom książki. W zakresie rozporządzenia delegowanego oraz prawa krajowego polskiego zdecydowano się na przybliżenie poszczególnych zagadnień, co oznacza, że analiza treści aktów prawnych nie ma charakteru linearnego. Dla podmiotów zajmujących się określoną działalnością w zakresie projektowania, produkcji, importu lub dystrybucji taka struktura będzie bardziej użyteczna i pozwoli łatwiej odnaleźć interesujący ich zakres.

W pierwszym rozdziale wskazano podstawowe pojęcia odnoszące się do bezzałogowych statków powietrznych oraz omówiono zagadnienia bezpieczeństwa i innowacyjności jako wartości istotne ze względu na przedmiot regulacji. Część ta ma charakter teoretyczny.

Kolejne dwa rozdziały traktują o rozporządzeniu bazowym 2018/1139 oraz rozporządzeniu wykonawczym 2019/947. Mają one formę zbliżoną od komentarza, chociaż wykraczają poza tę formę.

Wybrane zagadnienia oraz rozważania o charakterze bardziej szczegółowym w szczegółowych obszarach regulacji mogących powodować wątpliwości przy ich stosowaniu zawarto w rozdziałach 4 i 5, w których analizie poddano odpowiednio rozporządzenie delegowane 2019/964 oraz prawo polskie.

Publikację zamyka zwięzłe podsumowanie oraz schematy, mające z założeniu autorów ułatwić stosowanie przepisów dotyczących bezzałogowych statków powietrznych.

W niniejszej publikacji stosowany będzie przede wszystkim termin „bezzałogowy statek powietrzny” lub „system bezzałogowego statku powietrznego” jako pojęcia prawne stosowane w aktach normatywnych, chociaż zamiennie mowa będzie także o dronach, bezzałogowcach czy systemach bezzałogowych – przynajmniej tam, gdzie będzie to uzasadnione treścią regulacji lub omawianym zagadnieniem.

Autorzy publikacji dokonali analizy regulacji obowiązujących w stanie prawnym na dzień 5.12.2019 r., jednakże w tym miejscu podkreślić należy, że część z zaprezentowanych badanych aktów prawnych jeszcze nie obowiązuje, część niebawem straci aktualność i zostanie w określonym zakresie uchylona. W sytuacji zasadniczych zmian legislacyjnych nieunikniona jest sytuacja, gdy w publikacji dotyczącej ewoluującego stanu prawnego opisuje się także rozwiązania prawne, które zaczną obowiązywać w dającej się określić przyszłości. Wobec tego należy zauważyć, że:

Jeżeli niektóre przepisy analizowanych aktów nie obowiązują w chwili składania monografii, tj. 5.12.2019 r., lub będą stosowane w przyszłości – jest to wyraźnie wskazane w treści, w szczególności z podaniem daty wejścia w życie (stosowania) lub przewidywanych terminów w tym zakresie.

Przed przejściem do szczegółowych analiz rozporządzeń wydawanych przez organy Unii Europejskiej oraz aktów prawa krajowego, należy pokrótce przedstawić umiejscowienie ich w hierarchii aktów prawnych obowiązujących na terytorium Polski oraz scharakteryzować skutki, jakie niesie to dla prywatnych operatorów bezzałogowych statków powietrznych, operatorów wykonujących loty operacyjne, a także dla polskiego ustawodawcy.

Od 1.05.2004 r., czyli od daty wejścia Polski do Unii Europejskiej, w Polsce zaczęło obowiązywać, obok prawa krajowego i międzynarodowego którym związała się RP, także prawo europejskie. W gałęzi prawa, jaką jest prawo lotnicze, było to szczególnie istotne, ponieważ otworzyło nowe możliwości rozwoju lotnictwa. Nie można jednak zapominać, że wiązało się to również ze swoistym szokiem związanym z faktem, że przed wejściem do UE w tym obszarze obwiązywał już pewnego rodzaju dualizm prawny, ponieważ na podmioty działające na rynku nakładane były obowiązki nie tylko na mocy prawa krajowego, ale również wynikające z podpisania przez Polskę w dniu 7.12.1944 r. Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym . Do konwencji wydanych zostało dotychczas 19 załączników (niektóre z nich liczą po kilka tomów), w których zawarte są tak zwane SAPRS-y . Pomimo pewnych kontrowersji związanych ze stosowaniem załączników ICAO, ponieważ nie są one publikowane w Dzienniku Ustaw, a wyłącznie w Dzienniku Urzędowym Prezesa ULC, wszystkie państwa starają się dostosować swoją legislację do standardów określonych przez Międzynarodową Organizację Lotnictwa Cywilnego. Po wejściu Polski do UE dualizm prawny w obszarze lotnictwa zmienił się zatem pluralizm systemów. Ułatwieniem jest to, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są sygnatariuszami konwencji chicagowskiej, więc przepisy europejskie sankcjonowały zastosowanie zaleceń ICAO. Niemniej jednak, w miejsce przepisów ustawy – Prawo lotnicze, która dotychczas stanowiła podstawowy akt prawny w obszarze lotnictwa, konieczne było stosowanie prawa o charakterze ponadnarodowym. Jako że zdecydowana większość aktów w omawianej gałęzi prawa stanowi rozporządzenia, warto zastanowić się nad hierarchią aktów prawnych i płynącymi z niej konsekwencjami. Autorzy niniejszego opracowania przedstawią to zagadnienie jedynie pokrótce, ponieważ głównym omawianym w nim zagadnieniem jest prawo dotyczące bezzałogowych statków powietrznych . Rozważania należy rozpocząć od krótkiej charakterystyki systemu prawa polskiego i systemu prawa europejskiego. Hierarchia aktów prawnych w prawie krajowym wygląda następująco: Konstytucja RP, ustawy (obowiązujące powszechnie), rozporządzenia (wydawane na podstawie delegacji zawartych w ustawach), akty prawa miejscowego (obowiązujące na terytorium jednostek samorządu terytorialnego – gmin, powiatów i województw), akty wewnętrzne. Wszystkie te akty, inne niż Konstytucja RP, muszą być z nią zgodne.

System prawa europejskiego odmiennie reguluje rodzaje i hierarchię aktów prawnych. Przed przejściem do jego opisania, warto rozważyć, czym jest prawo Unii Europejskiej. W znaczeniu ogólnym, prawo UE (zwane przez autorów również prawem europejskim) jest to prawo wydawane przez organy Unii Europejskiej w zgodzie z Traktatami. Katalog źródeł prawa europejskiego wygląda następująco: prawo pierwotne, na które składają się akty prawa tworzone przez państwa członkowskie oraz prawo wtórne, tworzone przez instytucje i organy Unii Europejskiej. Do prawa pierwotnego zaliczają się traktaty założycielskie (aktualnie są to dwa traktaty stanowiące, tj. Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dodatkowo traktaty założycielskie z lat 50. i z 1992 r., historyczne rewizje tych traktatów itd.), traktaty akcesyjne (na podstawie których państwa przystępowały do Unii Europejskiej), zaś do prawa pochodnego zaliczają się wiążące: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, oraz niewiążące (ale wywołujące jednak skutki prawne) zalecenia i opinie. Dodatkowo w hierarchii pomiędzy prawem pierwotnym a pochodnym znajdują się umowy międzynarodowe, zawarte samodzielnie przez UE lub tak zwane mieszane, tj. zawarte przez UE i jej państwa członkowskie.

W gałęzi prawa Unii Europejskiej, jaką jest prawo lotnicze, podstawowym typem aktów prawnych są rozporządzenia. Zgodnie z art. 288 TfUE, rozporządzenia są to akty o zasięgu ogólnym, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Warto przy tym pokreślić, że taką moc mają wszystkie rozporządzenia unijne, niezależnie od organu, który je wydaje . Bezpośrednie stosowanie rozporządzeń UE w państwach członkowskich oznacza, że w systemie hierarchii aktów prawnych umieszczane są one ponad ustawami i aktami wykonawczymi do ustaw. W obszarze prawa lotniczego oznacza to, że w przypadkach różnego uregulowania kwestii w ustawie – Prawo lotnicze lub w rozporządzeniach do niej niż w rozporządzeniach UE, to te ostatnie mają pierwszeństwo. Akty prawa krajowego muszą zostać dostosowane do przepisów europejskich i nie mogą ich doprecyzowywać, z wyjątkiem przypadków, gdy rozporządzenie wprost na to wskazuje. Jak to zostało szerzej określone poniżej, od momentu wejścia w życie rozporządzenia bazowego 2018/1139 Unia Europejska po raz pierwszy objęła swoim prawodawstwem bezzałogowe statki powietrze o maksymalnej masie startowej MTOM do 150 kg. Na podstawie delegacji zawartych w rozporządzeniu bazowym zostały dotychczas wydane dwa rozporządzenia Komisji, które szczegółowo regulują kwestie certyfikowania, wprowadzania na rynek i wykonywania operacji bezzałogowymi statkami powietrznymi. Dotychczas ten obszar lotnictwa regulowało wyłącznie prawo polskie, które będzie musiało zostać zmienione i dostosowane do nowych reguł.

Niniejsza książka skierowana jest przede wszystkim do osób, które w swojej praktyce zawodowej będą stosować przepisy europejskie oraz krajowe regulujące używanie dronów, ich projektowanie, budowę, wprowadzanie na rynek itp. Mogą być to prawnicy – osoby świadczące pomoc prawną, sędziowie, urzędnicy administracji publicznej – ale nie tylko do tej grupy zawodowej publikacja jest skierowana. W zamyśle autorów, co znalazło wyraz w konstrukcji poszczególnych rozdziałów oraz szerszym ujęciu zagadnień praktycznych, książka ta powinna być użyteczna dla osób wykorzystujących bezzałogowe statki powietrzne w działalności profesjonalnej – przedsiębiorców świadczących usługi przy ich użyciu, zajmujących się projektowaniem, budową, obrotem, jak również zaangażowanych w proces certyfikacji.