Kowalski Michał, Prawo do sądu administracyjnego. Standard międzynarodowy i konstytucyjny oraz jego realizacja

Kontrola funkcjonowania administracji wykonywana przez niezależne sądy jest jednym z fundamentów współczesnych państw demokratycznych. Cechą podstawową ich porządków prawnych jest podległość organów państwa stosownym unormowaniom prawnym wyznaczającym granice i sposób ich działania. Jednocześnie zarówno akty międzynarodowe, jak i normy konstytucyjne przewidują istnienie rozbudowanych katalogów wolności oraz praw człowieka i obywatela. W takich warunkach nieuchronny jest proces ścierania się obszaru funkcjonowania organów władzy publicznej z prawnie gwarantowanym zakresem działania podmiotów realizujących przyznane im swobody. Związana jest z tym konieczność ustanowienia odpowiednich mechanizmów prawnych mających na celu rozstrzyganie powstałych na tym tle sporów prawnych. Z tego punktu widzenia zasadnicze znaczenie ma odpowiednie ukształtowanie prawnego modelu sądowej kontroli administracji. Prawo do sądu administracyjnego, stanowiące kategorię prawa do sądu, jest jednym z podstawowych praw podmiotowych uznanych przez cywilizowane społeczeństwa, a sprawna jego realizacja jest zaliczana do najważniejszych mechanizmów gwarantujących przestrzeganie praw człowieka. Ma ono przy tym charakter następczy, do jego realizacji dochodzi bowiem najczęściej wówczas, gdy podmiot wstępujący na drogę sądową uzna, że uprzednio jakieś inne prawo zostało naruszone.

Sądowa kontrola administracji charakteryzuje się przy tym szeregiem specyficznych cech, które odróżniają ją od prawa do sądu realizowanego w sprawach cywilnych i karnych, chociaż ich istota oraz niektóre cechy pozostają niezmienione. Elementów składających się na ukształtowanie i specyfikę standardu prawa do sądu administracyjnego można poszukiwać zarówno w międzynarodowej, jak i wewnątrzkrajowej (w tym konstytucyjnej) przestrzeni prawnej. Obie te przestrzenie podlegają jednocześnie ciągłej ewolucji, a relacje między nimi przybierać mogą ścisły i wzajemny charakter. W takim znaczeniu można mówić o istnieniu międzynarodowego i konstytucyjnego standardu prawa do sądu administracyjnego. W ramach opracowania zostaną przedstawione prawnomiędzynarodowe reżimy mające wpływ na kształtowanie się tego prawa ze szczególnym uwzględnieniem ich oddziaływania na polski system sądownictwa administracyjnego. Stosownej analizie poddany zostanie także sposób podejścia wybranych ustawodawstw europejskich do jego realizacji. Prześledzona zostanie jego geneza oraz ewolucja historyczna w Polsce, jego aktualny standard przewidziany na poziomie konstytucyjnym oraz realizacja najważniejszych jego elementów na płaszczyźnie ustawowej.

Zakres opracowania wskazuje w pewnym stopniu na jego interdyscyplinarny charakter, choć niewątpliwie ujęta w nim materia odnosi się do zagadnień publicznoprawnych. W pewnym stopniu dotyczy unormowań międzynarodowych wynikających z wiążących Polskę umów i przynależności do określonych organizacji międzynarodowych. Opracowanie może być także postrzegane jako publikacja w ograniczonym zakresie dotycząca międzynarodowych systemów ochrony praw człowieka. Zawiera przy tym elementy prawnoporównawcze wyrażające się w zestawieniu najważniejszych cech wynikających z podejścia wybranych ustawodawstw europejskich do pewnych obszarów realizacji prawa do sądu w sprawach administracyjnych. Opracowanie zawiera także określone elementy analizy historycznej w odniesieniu do procesu kształtowania się w Polsce koncepcji mających wpływ na istniejący w poszczególnych okresach model sądowej kontroli administracji. Zasadniczy nacisk położony został jednak na kwestie konstytucyjne i administracyjnoprawne, choć opracowanie nie mieści się w sztywnych ramach przewidzianych dla publikacji stricte należących do jednej czy drugiej dyscypliny naukowej.

Wybór tematu pracy nie był przy tym bezrefleksyjny. Zagadnienie prawa do sądu administracyjnego w rozumieniu standardu międzynarodowego i konstytucyjnego, a także realizacji najważniejszych jego elementów na płaszczyźnie ustawowej, nie doczekało się jak dotąd osobnego opracowania monograficznego. Istnieją publikacje artykułowe i książkowe, odnoszące się w różnym stopniu i kontekście do tego tematu, co znajduje odzwierciedlenie w przywołanej w opracowaniu, obszernej literaturze polskiej i zagranicznej. Brak jest jednak w tym obszarze analizy dotyczącej zakresu badawczego omawianego zagadnienia w ramach jednej publikacji. Stąd zagadnienie objęte tematem trudno uznać za kompleksowo opracowane w literaturze przedmiotu.

Podstawowym celem publikacji – zgodnie z jej tytułem – jest rekonstrukcja międzynarodowego i konstytucyjnego standardu prawa do sądu administracyjnego, a także sposobu realizacji podstawowych jego elementów na płaszczyźnie ustawowej. Z osiągnięciem tak określonego celu wiąże się jednak konieczność dokonania szeregu ustaleń stanowiących realizację założeń cząstkowych. Na kolejnych etapach procesu badawczego podlegać będą zatem ustaleniu źródła, mechanizmy prawne i skuteczność poszczególnych reżimów prawa międzynarodowego istotnych z punktu widzenia omawianego zagadnienia, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na funkcjonowanie polskich sądów administracyjnych. W związku z tym stosownej analizie zostaną poddane istotne z punktu widzenia omawianego zagadnienia elementy uniwersalnego systemu Organizacji Narodów Zjednoczonych, a także regionalnych systemów Rady Europy i Unii Europejskiej. W tym zakresie zbadane zostaną najważniejsze unormowania prawnomiędzynarodowe, a także ustalenia wynikające z tzw. prawa sędziowskiego (case law) Komitetu Praw Człowieka, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu. Zaprezentowany zostanie także wpływ na kształtowanie się międzynarodowego standardu prawa do sądu administracyjnego poszczególnych rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy, czyli aktów o charakterze soft law, przewidujących stosowne wymagania odnośnie do sądowej kontroli administracji. Analiza tych elementów umożliwi w założeniu rekonstrukcję wytycznych w zakresie prawa do sądu administracyjnego wynikających z unormowań międzynarodowych, ocenę skuteczności poszczególnych reżimów prawnych i wyznaczenie najważniejszych płaszczyzn ich oddziaływania na systemy krajowe. Pozwoli to również na oznaczenie wymogów w zakresie zasadniczych elementów prezentowanego standardu, za jakie uznaję:

Przyjęcie tego rodzaju założenia będzie jednocześnie determinować metodologię pracy badawczej na dalszych jej etapach, wyznaczy bowiem zarówno kierunek, jak i zakres przyszłych ustaleń. Na kolejnych etapach pracy bowiem stosownej analizie nie będą podlegać wszystkie płaszczyzny prawa do sądu administracyjnego, ale najważniejsze jego elementy ustalone w ramach pierwszej części opracowania.

Następny cel badawczy zostanie osiągnięty poprzez poddanie analizie prawnej rozwiązań mających na celu realizację właśnie tych elementów w ramach wybranych ustawodawstw europejskich. Ich funkcjonowanie w dziewięciu krajach będzie stanowić materię następnej merytorycznej części opracowania. Przyjęta przy tym zostanie koncepcja analizy przedmiotowej z zasadniczym podziałem tej części opracowania na cztery fragmenty uwzględniające najważniejsze elementy omawianego standardu. W ramach każdego z nich stosownej analizie zostaną poddane rozwiązania funkcjonujące w poszczególnych systemach krajowych. Omówione zostaną zatem zarówno podobieństwa, jak i liczne odmienności w zakresie realizacji prawa do sądu administracyjnego. Pozwoli to nie tylko na wyciągnięcie określonych wniosków z analizy porównawczej, ale także przyczyni się do ustalenia wzajemnych relacji i oddziaływań zachodzących pomiędzy standardami międzynarodowymi a krajowymi modelami sądowej kontroli administracji wybranych państw europejskich. Ustalone zostaną także relacje i stopień zależności pomiędzy koncepcjami wykształconymi w procesie ewolucji historycznej, a standardami międzynarodowymi i ich wpływ na rozwiązania prawne funkcjonujące w poszczególnych systemach wewnętrznych państw objętych analizą. Wybór poszczególnych porządków prawnych nie był przy tym przypadkowy. Zostały one wyselekcjonowane z punktu widzenia tradycji oraz różnorodności występujących w nich rozwiązań prawnych. Dokonując wyboru, uwzględniono także wartość poznawczą, a niejednokrotnie również wysoki poziom oddziaływania na inne systemy krajowe oraz standardy międzynarodowe. Obszarem badawczym objęto zatem kraje uważane za pierwowzory istniejących modeli sądowej kontroli administracji, do których zalicza się przede wszystkim Francję, Austrię i Niemcy, jak również specyficzne rozwiązania występujące w Belgii i Holandii, jako systemach rodowodowo powiązanych z modelem francuskim. Ten ostatni typ wraz z systemami funkcjonującymi w Czechach i Hiszpanii został jednak zaliczony do tzw. modeli mieszanych przewidujących współdziałanie sądów administracyjnych i powszechnych w zakresie kontroli administracji. Dopełnienie wachlarza systemów objętych analizą stanowić będą elementy specyficznego modelu szwedzkiego zakładającego separację sądów administracyjnych i powszechnych oraz systemu brytyjskiego, który przewiduje – co do zasady – kontrolę administracji wykonywaną przez sądy powszechne. W ramach tej części opracowania nie zostaną uwzględnione wszystkie systemy europejskie, niemniej jednak zasadniczym jej założeniem będzie poddanie stosownej analizie typowych modeli odrębnego sądownictwa administracyjnego i modeli mieszanych, jak również rozwiązania przewidującego jedynie kontrolę wykonywaną w ramach sądownictwa powszechnego, choć to ostatnie stwierdzenie należy traktować w kategoriach pewnego uproszczenia.

Analiza realizacji najważniejszych elementów standardu prawa do sądu administracyjnego zostanie przy tym dokonana według konsekwentnie realizowanej struktury tej części opracowania. W ramach każdej z czterech części analizy porównawczej omówiony zostanie system francuski, stanowiący – jak wspomniano – pierwowzór dla niektórych kontynentalnych systemów kontroli administracji. Jako drugi zostanie przedstawiony specyficzny model sądowej kontroli administracji istniejący w Belgii, gdzie na wzór koncepcji francuskich funkcjonuje Rada Stanu, przy jednoczesnym przyznaniu niektórych kompetencji w tym zakresie sądownictwu powszechnemu oraz szeregowi innych instytucji orzekających, które w istocie posiadają cechy wyspecjalizowanych sądów administracyjnych. Rada Stanu funkcjonuje także w Holandii. System ten zostanie jednak poddany stosownej analizie w ramach tzw. modelu jurysdykcji mieszanej, czasem nazywanej hybrydową, przewidującej sprzężenie sądów administracyjnych w określonej konfiguracji z sądownictwem powszechnym. Podobne rozwiązania, choć w różnym zakresie, funkcjonują także w Czechach i Hiszpanii. Z kolei modele przewidujące rozdział sądów administracyjnych od sądów powszechnych, które jednak nie wywodzą się z koncepcji francuskich, zostaną przedstawione, przy uwzględnieniu licznych odmienności, na przykładzie systemów niemieckiego, austriackiego oraz szwedzkiego. Systemem prawnym, w którym – co do zasady – kontrolę legalności administracji powierzono sądownictwu powszechnemu, jest system brytyjski. Poszczególne elementy tego specyficznego modelu będą kończyć każdą z czterech merytorycznych części tego rozdziału.

Celem dwóch pierwszych części opracowania, postrzeganych jednak jako pewna merytoryczna całość, będzie zatem nie tylko określenie międzynarodowego standardu prawa do sądu administracyjnego, najważniejszych jego elementów i sposobów ich realizacji w ramach wybranych ustawodawstw państw europejskich, ale także poddanie stosownej analizie zachodzących między nimi wzajemnych relacji. Bardzo istotnym zagadnieniem zbadanym w tej części opracowania będzie bowiem ustalenie, czy i w jakim stopniu rozwiązania wewnątrzkrajowe wpływają na ukształtowanie istniejącego w tym zakresie standardu międzynarodowego i odwrotnie, jak wygląda proces oddziaływania standardu międzynarodowego na rozwiązania funkcjonujące w ramach poszczególnych ustawodawstw krajowych.

Podobne założenia badawcze towarzyszyć będą kolejnej części opracowania, w której poddany stosownej analizie zostanie proces kształtowania się oraz realizacji prawa do sądu administracyjnego w ramach polskiego systemu prawnego. Należy bowiem ustalić, jakie elementy miały wpływ na aktualny kształt polskiego modelu sądowej kontroli administracji. Czy były to swoiste procesy i uwarunkowania historyczne, czy może, a jeżeli tak to w jakim zakresie, wpływ na koncepcje funkcjonujące w ramach polskiego sądownictwa administracyjnego miały standardy międzynarodowe. W tym celu zostanie prześledzony proces kształtowania się określonych rozwiązań prawnych istotnych z punktu widzenia prawa do sądu administracyjnego od jego początków na ziemiach polskich, poprzez dokonania okresu dwudziestolecia międzywojennego, jak i okres powojenny, aż do chwili obecnej.

Również dwie ostatnie części opracowania będą dotyczyć polskiego modelu sądownictwa administracyjnego. Będą one jednocześnie stanowiły kontynuację konsekwentnie realizowanych założeń badawczych, co do zasady koncentrując się wokół najważniejszych elementów prawa do sądu administracyjnego. Celem tej części opracowania będzie w szczególności wskazanie, które z elementów omawianego standardu zostały uwzględnione na poziomie konstytucyjnym, a które podlegają zasadniczej realizacji na płaszczyźnie ustawowej. Odstępstwem od tego założenia, choć stanowiącym osiągnięcie jednego z zasadniczych celów tej części opracowania, będzie zbadanie w poszerzonym zakresie praktycznej realizacji funkcjonowania konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne bez nieuzasadnionej zwłoki. W ramach przeprowadzonych w tym zakresie badań ustalona zostanie bowiem nie tylko efektywność działania sądów administracyjnych obu instancji, ale także wpływ na szybkość postępowań sądowoadministracyjnych rozwiązań przewidzianych w ustawie o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki .

Celem tej części opracowania będzie jednak – co do zasady – ustalenie konstytucyjnego standardu prawa do sądu administracyjnego, poprzez wskazanie zarysowanej na płaszczyźnie konstytucyjnej istoty sądownictwa administracyjnego oraz najważniejszych jego elementów wynikających z ogólnej zasady prawa do sądu przewidzianej na gruncie art. 45 Konstytucji RP. Pozwoli to na określenie konstytucyjnego standardu prawa do sądu administracyjnego, wskazanie najważniejszych cech oraz wyznaczenie jego granic. Ustalenia te uzasadniać będą poddanie stosownej analizie w ramach ostatniej części opracowania sposobu realizacji najważniejszych elementów standardu prawa do sądu administracyjnego na płaszczyźnie ustawowej. Zaznaczyć przy tym wypada, że poza zakresem opracowania znalazła się kwestia kontroli niektórych decyzji administracyjnych z zakresu ubezpieczeń społecznych, za którą odpowiadają sądy powszechne.

Realizacji tak zakreślonych celów opracowania służyć będą następujące metody pracy badawczej. Po pierwsze, uwzględniając moment włączenia polskiego systemu prawnego w zakres oddziaływania unormowań poszczególnych reżimów międzynarodowych, zostanie poddana stosownej analizie treść obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, także o charakterze soft law, orzecznictwo odpowiednich organów międzynarodowych oraz stanowiska formułowane na gruncie polskich i zagranicznych opracowań doktrynalnych. Uwzględniony zostanie przy tym stopień oddziaływania poszczególnych systemów międzynarodowych na funkcjonowanie polskich sądów administracyjnych. W tym celu wykorzystana zostanie m.in. metoda analizy zakresu i sposobu odwoływania się przez polskie sądy administracyjne do uwarunkowań wynikających z poszczególnych reżimów prawa międzynarodowego. Dodatkowo poczynione na początkowym etapie pracy badawczej ustalenia pozwolą na wskazanie kształtu najważniejszych, w mojej ocenie, elementów prawa do sądu administracyjnego wynikających z prawa międzynarodowego. Jak wspomniano, podyktowane jest to podstawowym założeniem badawczym, w świetle którego dalszej analizie podlegać będą przede wszystkim cztery zasadnicze płaszczyzny realizacji standardu prawa do sądu administracyjnego. Metodologia pracy badawczej w ramach kolejnych części opracowania, zarówno dotyczących wybranych systemów europejskich, jak i ustawodawstwa polskiego, będzie bowiem polegać przede wszystkim na ustaleniu sposobu realizacji takich elementów standardu prawa do sądu administracyjnego jak: charakter organu, kognicja, zakres podmiotowy oraz charakter uprawnień orzeczniczych w sprawach administracyjnych. W części poświęconej analizie porównawczej dziewięciu ustawodawstw europejskich zostaną w znacznym stopniu wykorzystane materiały pochodzące z dorobku analizowanych systemów prawnych oraz aktualne, wewnętrzne regulacje prawne, a także uzupełniająco orzecznictwo sądów krajowych odpowiedzialnych za kontrolę administracji. W znacznej mierze zostały one uzyskane dzięki uprzejmości osób pracujących w organach odpowiedzialnych za sądową kontrolę administracji w państwach objętych analizą. Było to możliwe dzięki współpracy i wymianie informacji naukowej w ramach Stowarzyszenia Rad Stanów i Najwyższych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej – Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the European Union.

Metodologia pracy badawczej przyjęta w związku z koniecznością zbadania genezy i ewolucji koncepcji mających wpływ na rozwój sądownictwa administracyjnego na ziemiach polskich na przestrzeni ostatnich 200 lat wymagała zastosowania metody analizy historycznej, choć w ograniczonym zakresie. Jest to konsekwencją przyjęcia założenia, że pogłębiona analiza naukowa w tym obszarze jest właściwa dla opracowań z zakresu historii prawa. Niemniej jednak stosownej ocenie podlegać będą źródła koncepcji prawnych oraz najważniejsze elementy składające się na proces ewolucyjnych przekształceń polskiego systemu sądownictwa administracyjnego. Analizie poddane zostaną zatem historyczne unormowania konstytucyjne, a także ustawy oraz akty podustawowe mające wpływ na kształtowanie się sądowej kontroli administracji w Polsce. Wykorzystany zostanie w tym zakresie również bogaty dorobek literatury przedmiotu.

Z kolei metodologia zastosowana w części poświęconej rekonstrukcji konstytucyjnego standardu prawa do sądu administracyjnego, polegać będzie w szczególności na analizie odpowiednich unormowań konstytucyjnych oraz najbardziej aktualnych stanowisk doktrynalnych dotyczących omawianego zagadnienia. W ograniczonym stopniu będzie polegać na wykorzystaniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, stąd ta metoda pracy badawczej zastosowana zostanie jedynie uzupełniająco. Natomiast w poszerzonym zakresie zastosowano metodę analizy danych statystycznych. Znalazła ona zastosowanie jednak jedynie przy ocenie efektywności działania sądów administracyjnych w związku z koniecznością realizacji konstytucyjnej dyrektywy rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

W ramach ostatniej części opracowania dotyczącej realizacji wybranych elementów prawa do sądu administracyjnego na poziomie ustawowym przyjęta została metodologia pracy badawczej polegająca w szczególności na analizie odpowiednich unormowań ustawowych oraz najnowszych stanowisk doktrynalnych dotyczących omawianego zagadnienia. W poszerzonym stopniu wykorzystane zostanie także orzecznictwo sądowoadministracyjne, by uczynić prowadzone rozważania bardziej pogłębionymi.

Przedstawienie generalnie ujętego celu opracowania, jakim jest rekonstrukcja międzynarodowego i konstytucyjnego standardu prawa do sądu administracyjnego oraz sposobu jego wdrożenia na płaszczyźnie ustawowej, jak również wspomnianych we wstępie celów cząstkowych podlegających realizacji na poszczególnych etapach pracy badawczej, wynika z zamiaru przybliżenia czytelnikowi podstawowych jej założeń. Również zarysowana we wstępie metodologia ma za zadanie wskazanie jedynie najważniejszych technik badawczych zastosowanych w opracowaniu. Każdą z pięciu merytorycznych części pracy poprzedzono zarówno wskazaniem przyświecających jej celów oraz założeń szczegółowych, jak i określeniem zastosowanych metod badawczych. Poszczególne rozdziały merytoryczne monografii zostaną poza tym zwieńczone podsumowaniami zawierającymi szereg wniosków ogólnych oraz szczegółowych wynikających z kolejnych jej części. Całość opracowania wieńczyć będzie ich synteza ujęta we wnioskach końcowych.

W opracowaniu uwzględniono stan prawny, piśmiennictwo i orzecznictwo na dzień 15.09.2018 r. Czas powstawania publikacji oraz termin złożenia jej do druku przypada na szczególny, dynamiczny moment ustrojowy. W związku z tym pozostaje wyrazić nadzieję, że szeroka reforma wymiaru sprawiedliwości nie wpłynie na obniżenie standardów w zakresie sądowej kontroli administracji w Polsce.

Powstanie monografii nie byłoby możliwe bez życzliwości i zaangażowania wielu osób, które zechciały poświęcić mi swoją wiedzę, doświadczenie, czas i uwagę. W szczególności chcę podziękować prof. dr hab. Małgorzacie Jaśkowskiej, prof. dr. hab. Janowi Wawrzyniakowi i prof. dr. hab. Romanowi Wieruszewskiemu, których spostrzeżenia i komentarze stanowiły dla mnie bezcenną pomoc i inspirację podczas powstawania książki. Za trud sporządzenia recenzji wydawniczych i zawarte w nich konstruktywne uwagi dziękuję prof. dr. hab. Janowi Pawłowi Tarno i prof. dr. hab. Wojciechowi Sawczynowi. Podziękowania za wyrozumiałość kieruję także pod adresem mojego Synka Michałka, któremu książkę tę dedykuję.