Bednarek Małgorzata, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie

Prawo mieszkaniowe występuje w języku prawniczym w ujęciu szerszym lub węższym. W znaczeniu szerszym oznacza ogół przepisów dotyczących lokali mieszkalnych. Przepisy te należą do różnych dziedzin prawa - głównie do prawa cywilnego, ale także do prawa publicznego, w tym prawa: administracyjnego, socjalnego czy podatkowego. W sensie ściślejszym zaś prawo mieszkaniowe obejmuje cywilnoprawną problematykę korzystania z mieszkania w różnych formach prawnych oraz zagadnienie ochrony lokatora używającego "cudzego" mieszkania.

Praca ta została poświęcona prawu mieszkaniowemu w znaczeniu węższym. Nie zawiera ona jednak jedynie, a nawet przede wszystkim, dogmatycznej wykładni aktualnego ustawodawstwa w tej dziedzinie. Główny bowiem zamysł badawczy polegał na ocenie prawa mieszkaniowego z perspektywy konstytucyjnej. Tak zakreślone zadanie wywarło znaczący wpływ na metodę prowadzenia rozważań - w pracy dominuje podejście systemowe i funkcjonalne.

Zarazem książka wykracza poza wykładnię aktualnie obowiązującego prawa mieszkaniowego. Ma bowiem także aspekt historyczny. Ze wstępnie postawionej hipotezy wynika, że zarówno założenia ustrojowe, jak i poziom rozwoju konstytucjonalizmu powinny w istotnym stopniu oddziaływać na rozwiązania normatywne przyjmowane w dziedzinie prawa mieszkaniowego. Niezbędne zatem stały się odniesienia historyczno-porównawcze. Pozwalały one na wykazanie wpływu rozwiązań konstytucyjnych i ich aksjologii na prawo mieszkaniowe w różnych okresach historycznych. Polska jest zaś polem szczególnym dla czynienia obserwacji tego rodzaju. W ciągu bowiem niespełna półwiecza, a więc za życia jednego pokolenia, aż dwukrotnie (w roku 1944 i 1989) doszło do radykalnych przemian ustrojowych i równie drastycznych przewartościowań aksjologicznych.

Przeobrażenia te nastąpiły przy tym w okresie znamiennym dla rozwoju myśli prawniczej w dziedzinie prawa konstytucyjnego i koncepcji ochrony praw człowieka w skali międzynarodowej. W obu tych dziedzinach potrzeby mieszkaniowe jednostek zostały podniesione do rangi ponadustawowej - prawo do mieszkania zostało uznane za jedno z praw człowieka. Zaowocowało to jego normatywizacją na poziomie międzynarodowym, a także konstytucjonalizacją w wielu wewnętrznych porządkach prawnych.

Po 1989 r. Polska włączyła się do wskazanego zasadniczego nurtu myśli prawniczej, znamiennego zwłaszcza w państwach zachodnioeuropejskich. Ukoronowaniem tego stało się uchwalenie w 1997 r. nowoczesnej Konstytucji, opartej na indywidualistyczno-liberalnej wizji państwa i prawa. Ustrój gospodarczy określono jako społeczną gospodarkę rynkową opartą na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej. W aspekcie politycznym zaś zadeklarowano zasadę demokratycznego państwa prawa, a także wolę poszanowania wolności i praw człowieka. W obszernym katalogu praw i wolności jednostki znalazło też wyraz prawo do mieszkania (art. 75 i 76 Konstytucji 97). Problematyka zaspokajania potrzeb mieszkaniowych uzyskała zatem wymiar ponadustawowy również w Polsce.

Poczynione właśnie spostrzeżenia legły u podstaw rozważań na temat przemian prawa mieszkaniowego na tle dokonanych w Polsce przeobrażeń ustrojowych i aksjologicznych. Przedmiotem dociekań stał się proces kształtowania prawa mieszkaniowego rozpoczęty po ostatnim przełomie ustrojowym w 1989 r. W tej sytuacji obraz prawa mieszkaniowego istniejący w okresie PRL stawał się naturalnym punktem wyjścia, a zarazem punktem odniesienia pozwalającym na czynienie porównań tak co do treści rozwiązań normatywnych, jak i sposobu uprawiania prawotwórstwa.

Najważniejszy jednak cel prowadzonych analiz stanowiło "sprawdzenie", czy ustawodawca zwykły okazał się należycie przygotowany do urzeczywistnienia wytycznych dotyczących ochrony własności i prawa do mieszkania, zawartych w Konstytucji 97 oraz w wiążących Polskę aktach międzynarodowych z dziedziny praw człowieka, ze szczególnym uwzględnieniem konwencji europejskiej z 1950 r. Można było bowiem żywić nadzieję, iż uchwalenie w nowoczesnej Konstytucji 97, odpowiadającej europejskim standardom w dziedzinie praw człowieka, stanie się ważnym impulsem dla poczynań legislacyjnych także na obszarze prawa mieszkaniowego. Innymi słowy, zależało mi na poczynieniu ustaleń, czy ustawodawca zwykły potrafił sprostać nowym jakościowo wymaganiom konstytucyjnym, czy też wolał podążać śladem swego poprzednika. Chodziło zatem o zbadanie, czy nowe i nowoczesne zasady i wartości konstytucyjne są głównie manifestowane, czy też stanowią przejaw rzeczywistych przekonań legislatywy.

W rezultacie zaprezentowanego właśnie podejścia zostały przedstawione przemiany prawa mieszkaniowego w świetle obecnych standardów konstytucyjnych, w tym znaczenia konstytucji dla dozwolonej treści ustawodawstwa zwykłego (ujęcie dynamiczne). Trzeba przy tym odnotować, że wspomniany proces "promieniowania" zasad i wartości konstytucyjnych na ustawodawstwo zwykłe jest w zdecydowanie przeważającej mierze zasługą działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, a nie wyrazem świadomości konstytucyjnej ustawodawcy zwykłego. Dlatego też położyłam w pracy nacisk na prezentację zapatrywań prawnych Trybunału Konstytucyjnego, który - jak się okazuje - musi coraz częściej podejmować walkę o respektowanie standardów konstytucyjnych w ustawodawstwie zwykłym. Ponadto analiza poszczególnych rozwiązań prawnych zdyskredytowanych przez Trybunał Konstytucyjny w aspekcie konstytucyjnym stanowi bogaty materiał edukacyjny - przybliża treść i cel wytycznych konstytucyjnych, uczy respektu dla ustawy zasadniczej, wreszcie pokazuje, jak nie należy uprawiać działalności legislacyjnej i czego nie wolno ustawodawcy zwykłemu.

Zasygnalizowanym założeniom badawczym odpowiada układ pracy. Po ogólnej prezentacji podejmowanej w książce tematyki wpływu konstytucjonalizacji prawa do mieszkania na treść ustawodawstwa zwykłego w dziedzinie prawa mieszkaniowego przedstawiam prawo do mieszkania jako przedmiot ochrony w ujęciu aktów prawa międzynarodowego z zakresu praw człowieka. Następnie traktując jako punkt wyjściowy dla dalszych rozważań, krótko przedstawiam zagadnienie ochrony prawa do mieszkania w ustawodawstwie międzywojennym. Pozwala to na ocenę skali i głębokości zmian wprowadzonych do prawa mieszkaniowego w okresie po II wojnie światowej w czasach PRL. Wreszcie dokonuję analizy metod i środków "odwrotu" od założeń aksjologicznych i rozwiązań normatywnych przyjętych w okresie PRL, by skoncentrować się na zagadnieniu urzeczywistniania na poziomie ustawodawstwa zwykłego udzielonych w Konstytucji 97 wytycznych w sferze ochrony własności i prawa do mieszkania.

Układ ten pozwala na prześledzenie nieustannie dokonywanych przemian legislacyjnych na terenie prawa mieszkaniowego. Jednocześnie uzmysławia częstotliwość, głębokość oraz rodzaj dokonywanych zwrotów, co odbija się w znaczeniu negatywnym na jakości prawa, i to zarówno w aspekcie techniczno-legislacyjnym, jak i w sensie jego znajomości i społecznej akceptacji, a przede wszystkim na poziomie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa i komforcie jego życia.

W książce uwzględniono stan prawny obowiązujący w dniu 18 czerwca 2007 r. Jednakże tuż przed ukazaniem się tej publikacji na rynku księgarskim parlament dokonał kolejnej zmiany stanu prawnego - uchwalił obszerną nowelę do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (ustawa z 14 czerwca 2007 r., Dz. U. Nr 125, poz. 873; ustawa ta wchodzi w życie 31 lipca 2007 r.). Zmiany wprowadzone tą nowelą zostały przedstawione w Posłowiu.

Małgorzata Bednarek

Warszawa, czerwiec 2007 roku