Elżanowski Filip M., Prawnoprocesowa sytuacja przedsiębiorstwa energetycznego w sprawach z zakresu regulacji energetyki

„Nie jest bez znaczenia, że większość postanowień Bill of Rights stanowią przepisy proceduralne. To procedura określa wyraźnie różnicę pomiędzy rządami przez prawo a rządami przez kogoś czy rządami przez kaprys” .

Prof. Kenneth Culp Davis

„Próby dekodyfikacji postępowania administracyjnego mogą ograniczyć gwarancje procesowe przyznane przez Kodeks postępowania administracyjnego” .

Prof. Marek Wierzbowski

Skuteczność realizacji zadań administracji gospodarczej bywa przedkładana nad efektywność instrumentów ochrony prawnej obywatela i przedsiębiorcy. Problem ten dotyczy w szczególności rynków regulowanych i zakresu kompetencji organów regulacyjnych. Ustawodawca w zakresie prawa rynków regulowanych przejawia tendencje do tworzenia systemu norm otwartych i elastycznych. W normach prawa administracyjnego rynków regulowanych zostały zawarte liczne luzy decyzyjne wynikające z użycia pojęć nieostrych, klauzul generalnych i upoważnień do rozstrzygania w granicach uznania administracyjnego. Wysoce specjalistyczne stany faktyczne nie ułatwiają właściwego stosowania norm prawnych. Tendencja ta rodzi obawy o dowolność w działaniu administracji publicznej oraz skłania do stawiania pytań o efektywność instrumentów ochrony prawnej jednostki.

W.L. Jaworski, wychodząc z założenia, że prawo administracyjne: „to prawo, które reguluje działalność państwa, a którego kontrola należy do jednostki” , zauważył, iż: „problem państwa praworządnego, tj. państwa, które samo siebie wiąże ustawami, jest problemem systemu środków kontroli działalności państwa” . Należy uznać, że podstawowym „środkiem kontroli” działalności administracji są procedury wydawania i kontroli rozstrzygnięć administracyjnych. Proceduralne formy kontroli administracji można podzielić na procedury administracyjne i procedury sądowe.

W tej pracy podejmuję problem (cel) badawczy oceny sytuacji prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych przez pryzmat gwarancji i standardów ogólnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zabezpieczonych środkami kontroli sądowoadministracyjnej. Stawiam tezę, że dekodyfikacja postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu regulacji energetyki wpływa negatywnie na zakres ochrony prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych. Należy stwierdzić, że procedura administracyjna służy ochronie interesów prawnych przedsiębiorstw energetycznych w ograniczonym zakresie. Podstawowym, choć nie jedynym źródłem osłabiania sytuacji prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych jest przyjęta w prawie energetycznym konstrukcja prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej. Z jednej strony, ustawodawca pozbawił przedsiębiorstwa energetyczne fundamentalnego prawa do rozpoznania i rozpatrzenia sprawy w toku instancji. Z drugiej strony, charakter prawny instytucji odwołania prowadzi do jej dysfunkcjonalności względem podstawowej funkcji postępowania administracyjnego, jaką jest ochrona interesu indywidualnego podmiotów administrowanych.

Niektóre pojęcia wymienione w tytule pracy wymagają wyjaśnienia już na wstępie, z zastrzeżeniem, że pojęcie „dekodyfikacja” zostało zdefiniowane w podrozdziale dotyczącym wpływu dekodyfikacji na funkcję ochrony interesu indywidualnego (rozdział II). Użyty w tytule zwrot „postępowanie administracyjne w energetyce” oznacza postępowanie administracyjne w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Przez pojęcie „sprawy z zakresu regulacji energetyki” rozumiem sprawy, których przedmiotem jest autorytatywna konkretyzacja praw lub obowiązków przedsiębiorstw energetycznych lub odbiorców energii przez organ administracji publicznej.

Pojęcie „przedsiębiorstwo energetyczne” jest terminem ustawowym zdefiniowanym w ustawie – Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.p.e. przedsiębiorstwo energetyczne to podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi albo przesyłania dwutlenku węgla. Ustawodawca nie precyzuje form prawno-organizacyjnych, w jakich może działać przedsiębiorstwo energetyczne. Wyjątek stanowi art. 9k u.p.e., w świetle którego operator systemu przesyłowego działa w formie spółki akcyjnej, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem „przedsiębiorstwo” zamiast „przedsiębiorcy” stanowi nawiązanie do prawa Unii Europejskiej i ma pewne uzasadnienie historyczne. Co do zasady, należy jednak przyjąć, że wbrew przyjętej konwencji językowej „przedsiębiorstwo energetyczne” w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.p.e. stanowi jeden z desygnatów pojęcia przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.s.d.g.

Przez pojęcie „sytuacja prawnoprocesowa przedsiębiorstw energetycznych” należy rozumieć sytuację prawną tych przedsiębiorstw determinowaną normami procesowymi . J. Boć wyjaśnia, że pojęcie „sytuacja prawna” oznacza „każdą sytuację społeczną określonego podmiotu, której elementy składowe zostały ukształtowane prawnie, w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne zdarzenia faktyczne” . Należy jednak zaznaczyć, że przedmiotem tej pracy jest przede wszystkim analiza zagadnień administracyjnoprawnych. Chociaż analiza środka prawnego od decyzji Prezesa URE wykracza poza ramy postępowania administracyjnego, to jest w tej pracy konieczna ze względu na wpływ konstrukcji rzeczonego środka prawnego na przebieg postępowania administracyjnego (na zasadzie sprzężenia zwrotnego). Zawarta w ostatnim rozdziale analiza wybranych elementów postępowań sądowych służy jedynie ukazaniu istoty prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej i zbadaniu jego efektywności na tle różnych konstrukcji prawa do sądu.

Zakres przedmiotowy niniejszej pracy został zdeterminowany założonym celem badawczym. Jego realizacja wymaga w szczególności: przedstawienia specyfiki prawa energetycznego materialnego, przedstawienia istoty prawa administracyjnego procesowego oraz – w pewnym sensie – połączenia tych dwóch zagadnień w procesie analizy sytuacji prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych.

Zwykle w opracowaniach monograficznych dotyczących prawa o postępowaniu administracyjnym przedmiotem analizy jest jego wybrana instytucja. Analiza prawa o postępowaniu administracyjnym w zakresie wyznaczonym przedmiotem regulacji materialnoprawnej (np. energetyki) jest obciążona istotnym ryzykiem nadmiernej koncentracji na zagadnieniach materialnoprawnych. Wydaje się, że w tej rozprawie udało się przezwyciężyć ten problem. Analiza prawnodogmatyczna materialnego prawa energetycznego została przeprowadzona jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji celu badawczego i stanowi jedynie część rozdziału I pracy.

Niniejsza praca dotyczy zarazem prawa energetycznego. Prawo energetyczne to dziedzina prawa wyodrębniona ze względu na przedmiot regulacji, jakim jest energetyka. Pojęcie „energetyka” odnosi się do wyodrębnionej części gospodarki. Przedmiotem działalności w tej części gospodarki jest wytwarzanie, przesył, dystrybucja i magazynowanie energii w różnych postaciach, w tym energii elektrycznej, cieplnej oraz energii zawartej w paliwach gazowych i płynnych. Prawo energetyczne w ujęciu podmiotowym to prawo regulujące sytuację prawną przedsiębiorstw energetycznych, odbiorców paliw i energii, a także podmiotów administrujących w zakresie energetyki, w szczególności Prezesa URE. Podstawowym aktem prawnym dla prawa energetycznego jest ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne. Należy jednak podkreślić, że przedmiotem tej pracy nie jest ogólny opis prawa energetycznego. Dlatego na potrzeby przyjętego celu badawczego należy dokonać selektywnego wyboru materiału normatywnego.

Rozdział I niniejszej rozprawy został poświęcony charakterystyce prawnych instrumentów regulacji rynku energii i paliw w Polsce. W pierwszej kolejności analizie zostało poddane pojęcie „regulacja”, w tym pojęcia „metoda regulacyjna” oraz „organ regulacyjny”. W podrozdziale zawierającym omówienie pojęcia „organ regulacyjny” została również zawarta ogólna charakterystyka pozycji prawnej Prezesa URE działającego w dualistycznej: państwowej i unijnej, strukturze administracji publicznej. Następnie zostało omówione pojęcie „metoda regulacyjna” i jego istota. W świetle dokonanych ustaleń differentia specifica metody regulacyjnej to:

Do cech metody regulacyjnej nawiązuje dalsza część rozdziału I. Kolejno zostały przeanalizowane:

Do podstawowych celów regulacji sektora energetycznego należy zaliczyć:

Do podstawowych prawnych instrumentów regulacji należy zaliczyć:

Niezbędność poddania analizie wybranych obowiązków materialnoprawnych wynika z faktu, że to właśnie treść norm materialnoprawnych sformułowana w sposób elastyczny stwarza ryzyko dowolności w działaniu organu administracji publicznej. Warto zauważyć, że przedstawiony katalog instrumentów regulacyjnych nie aspiruje do kompletności. Zostały w nim zawarte jedynie podstawowe obowiązki regulacyjne, które w mojej ocenie w najwyższym stopniu wpływają na sytuację prawną przedsiębiorstw energetycznych. Charakterystyka istoty władzy dyskrecjonalnej organów regulacyjnych wymagała wyjaśnienia konstrukcji klauzuli odsyłającej i uznania administracyjnego. Następnie analizie zostały poddane: zakres, przyczyny i skutki stosowania luzów decyzyjnych w prawie administracyjnym.

Rozdział II został poświęcony charakterystyce funkcji postępowania administracyjnego. W tym rozdziale chciałem wykazać, dlaczego to właśnie instrumenty ochrony prawnoprocesowej odgrywają podstawową rolę w przeciwdziałaniu dowolności w działaniu organu administracji publicznej. Opis konstrukcji i zasad postępowania administracyjnego służy charakterystyce relacji organu administracji publicznej i strony w postępowaniu administracyjnym. Układ relacji w postępowaniu administracyjnym jest zdeterminowany podstawową cechą metody administracyjnoprawnej, jaką jest nadrzędność organu administracji publicznej. Następnie zostaje poddane analizie pojęcie „sprawa administracyjna”. Konstrukcja sprawy administracyjnej odgrywa fundamentalną rolę w systemie postępowania administracyjnego. Pojęcie to jest wielokrotnie wykorzystywane w niniejszej pracy do analizy różnych zagadnień, dlatego jego charakterystyka była niezbędna. Przedmiotem analizy uczyniłem też podstawowe założenie tej pracy: przyjmuję, że funkcja ochronna interesu indywidualnego stanowi podstawową (przewodnią) funkcję postępowania administracyjnego. Na poparcie tej tezy prezentuję trzy argumenty: argument historyczny, argument prawnodogmatyczny oraz argument ze sprawiedliwości proceduralnej.

Na zakończenie rozdziału II omawiam wpływ zjawiska dekodyfikacji na podstawową funkcję postępowania administracyjnego. W tym celu w pierwszej kolejności objaśniam pojęcia „kodyfikacja” i „dekodyfikacja”.

Rozdział III został poświęcony analizie węzłowych zagadnień proceduralnych w wybranych postępowaniach administracyjnych z zakresu regulacji energetyki. Wybór postępowań koresponduje z omówionymi w rozdziale I obowiązkami regulacyjnymi (z wyjątkiem unbundlingu). W tym zakresie analiza dotyczy:

Przedmiotem analizy uczyniłem również postępowanie w sprawie nałożenia kar pieniężnych. Kary pieniężne służą przymuszeniu przedsiębiorstw energetycznych do realizacji obowiązków regulacyjnych. W wyborze materiału normatywnego duże znacznie miało też kryterium istotności. Są to bowiem postępowania występujące stosunkowo często i mają one znaczny wpływ na sytuację prawną przedsiębiorstw energetycznych. Ponadto materialnoprawna podstawa tych postępowań przyznaje Prezesowi URE znaczny zakres władzy dyskrecjonalnej. W rezultacie ocena zakresu ochrony prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych w sprawach tego rodzaju wydaje się szczególnie uzasadniona. Analiza węzłowych zagadnień proceduralnych występujących na tle powyższych postępowań ma na celu wyeksponowanie przejawów ich dekodyfikacji oraz oceny tego zjawiska. Kryterium oceny stanowi zakres ochrony prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych, natomiast jej wzorzec – zakres ochrony prawnoprocesowej gwarantowany przez ogólne jurysdykcyjne postępowania administracyjne. Analiza prowadzona w rozdziale III dotyczy wyłącznie jednej instancji administracyjnej ze względu na jednoinstancyjny charakter postępowań.

Rozdział IV został poświęcony analizie prawa do zaskarżenia decyzji Prezesa URE. Środki zaskarżenia decyzji administracyjnych dzieli się tradycyjnie na:

Prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnych pozostaje w złożonym układzie relacji z postępowaniem administracyjnym. Z jednej strony, prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji stanowi niezwykle ważny element postępowania administracyjnego. Z drugiej strony, przyjęte założenia konstrukcji prawa do zaskarżenia decyzji do sądu mogą wzmacniać lub osłabić funkcję ochronną postępowania administracyjnego. W rezultacie rozdział IV składa się z czterech podrozdziałów. Podrozdział 1 zawiera charakterystykę prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnych w ogólnym administracyjnosądowym modelu weryfikacji decyzji administracyjnych, tj. w modelu łączącym ogólne jurysdykcyjne postępowania administracyjne i kontrolę sądowoadministracyjną. Podrozdział 2 zawiera charakterystykę instytucji odwołania od decyzji Prezesa URE według założeń tzw. modelu hybrydowego. Podrozdział 3 stanowi rezultat zestawienia i porównania przeanalizowanych modeli weryfikacji decyzji administracyjnej. Ocena prawa modelu odwołania od decyzji Prezesa URE została zwieńczona wnioskami de lege ferenda.

Podstawową metodą badawczą w niniejszej pracy jest językowo-logiczna analiza tekstów prawnych, będąca główną metodą dogmatyki prawa. Analizie zostały poddane teksty aktów prawnych oraz rozległe orzecznictwo sądów oraz trybunałów polskich i europejskich. W szerokim zakresie korzystam z dorobku polskiej doktryny teorii prawa, prawa administracyjnego materialnego i prawa o postępowaniu administracyjnym. W zakresie niezbędnym do realizacji założonych celów badawczych posiłkuję się metodą prawnoporównawczą. W znacznym zakresie w rozważaniach nad aksjologią instytucji prawnych korzystam dorobku nauk filozofii oraz filozofii prawa.