Melezini Andrzej, Prawne instrumenty zapobiegania i zwalczania korupcji przez kontrolę skarbową

Korupcja jest niewątpliwie jednym z najbardziej demoralizujących społeczeństwa przestępstw, zagraża bowiem poczuciu legalności działania organów w państwie, jak i bezpieczeństwu obywateli. Zjawisko to ma zgubny wpływ na utracone przez państwo dochody oraz bezpodstawne wydatki z budżetu państwa. Niejednokrotnie przestępstwa korupcyjne powiązane są z innymi formami przestępczości, szczególnie z przestępczością zorganizowaną oraz przestępczością gospodarczą, w tym z praniem brudnych pieniędzy czy też oszustwami podatkowymi. W doktrynie zauważa się, że trudność w walce z korupcją związana jest z cienką granicą biegnącą między działaniami legalnymi a nielegalnymi, ścisłym powiązaniem osób ją uprawiających, konspiracyjnymi metodami działania oraz maskowaniem technik manipulacyjnych. Jednocześnie do przyczyn korupcji zalicza się:

Jak zauważa B. Hołyst , do obszarów działalności publicznej, w których ujawniono wydatne nasilenie się w ostatnich latach działań korupcyjnych, należą - poza służbą zdrowia, ubezpieczeniami społecznymi, bankami oraz administracją przedsiębiorstw państwowych i organów samorządu - aparat kontroli skarbowej (z uwagi na nieujawnianie wykrytych nieprawidłowości, wyłączanie spod kontroli pewnych osób i działań, udostępnianie osobom nieuprawnionym informacji uzyskanych w wyniku kontroli oraz nieformalne świadczenia doradztwa podatkowego) oraz administracja celna (z uwagi na przyjmowanie łapówek, niedopełnianie obowiązku kontroli, zaniżanie należności celnych, fałszowanie dokumentów przewozowych, wystawianie dokumentów poświadczających nieprawdę, umożliwianie nielegalnego przekraczania granicy).

Funkcjonowanie organów kontroli skarbowej, jak i całej administracji skarbowej w środowisku szczególnie narażonym na występowanie zjawisk korupcyjnych przyczyniło się do konieczności podjęcia prac legislacyjnych, których celem było doprowadzenie do zminimalizowania tego zjawiska wśród funkcjonariuszy publicznych związanych z administracją skarbową . Jednym z efektów tych prac było ustawowe upoważnienie i zobowiązanie organów kontroli skarbowej do podjęcia działań na rzecz walki z korupcją urzędniczą występującą w aparacie skarbowym. Zgodnie bowiem z art. 1 u.k.s. celem funkcjonowania kontroli skarbowej jest między innymi ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych, a także badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych oraz zapobieganie i ujawnianie przestępstw określonych w art. 228-231 k.k. popełnianych przez osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Cel związany z zapobieganiem i ujawnianiem urzędniczych przestępstw korupcyjnych wewnątrz administracji skarbowej został dodany do ustawy o kontroli skarbowej na mocy ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zniesieniu Generalnego Inspektora Celnego, o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw i obowiązuje od 1 lipca 2002 r.

Ustawowe zobowiązanie organów kontroli skarbowej do walki z urzędniczą przestępczością korupcyjną budziło dotychczas krytykę w doktrynie, gdyż, jak podkreślano, przestępstwa korupcyjne nie są przestępstwami i wykroczeniami skarbowymi, których specyfika uzasadniałaby, aby w ich ujawnianiu oraz ściganiu ich sprawców uczestniczyły wyspecjalizowane służby skarbowe . Tym bardziej że organy kontroli skarbowej zobligowane są, tak jak i inne instytucje państwowe i samorządowe, mocą art. 304 § 2 k.p.k., do niezwłocznego zawiadamiania prokuratora lub Policji o przypadku, w którym w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu (a takim jest przestępstwo korupcji). W tego typu sytuacji organy kontroli skarbowej powinny dodatkowo przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa. Także nawet w sytuacji braku bezpośredniego umocowania w ustawie o kontroli skarbowej, organy kontroli skarbowej zobowiązane są do współdziałania w ujawnianiu przestępstw korupcyjnych na mocy kodeksu postępowania karnego.

Dotychczasowe badania prowadzone w kontekście kontroli skarbowej skupiały się przede wszystkim wokół problematyki procedury kontrolnej, oceny zasad i funkcjonowania jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, kontroli tworzenia i stosowania prawa podatkowego , jak i modelu kontroli skarbowej .

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę bezwzględną konieczność nieustannego diagnozowania problematyki związanej z przestępstwami korupcyjnymi i zwalczaniem korupcji, konieczne stało się podjęcie kompleksowych badań w zakresie oceny zasadności funkcjonowania prawnych instrumentów, w jakie została wyposażona kontrola skarbowa, służących zapobieganiu i zwalczaniu popełniania urzędniczych przestępstw korupcyjnych.

Stan wiedzy w badanym zakresie zarówno w teorii, jak i w praktyce jest minimalny. W dniu podjęcia badań nie było żadnego kompleksowego opracowania, które próbowałoby wykazać, na ile cele postawione przez ustawodawcę przed organami kontroli skarbowej w ustawie o kontroli skarbowej, w zakresie walki z korupcją, są realizowane, czy w ogóle są realizowane i czy słusznie ustawodawca zobowiązał organy kontroli skarbowej do podejmowania walki z korupcją urzędniczą w administracji skarbowej. Autor tym samym jako pierwszy podjął się próby skrupulatnego zbadania wrażliwych obszarów funkcjonowania kontroli skarbowej.

Zasadniczym problemem badawczym rozprawy są następujące pytania ogólne:

Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytania wymagało wyjaśnienia szczegółowych kwestii, tj.:

Odpowiedź na postawione w ten sposób pytania badawcze, poza poddaniem analizie obowiązujących przepisów prawa z wykorzystaniem dorobku orzecznictwa i doktryny, nie byłaby możliwa bez przeprowadzenia badań empirycznych, opartych na środkach finansowych pozyskanych z grantu badawczego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w 2011 r. Po przeprowadzonych badaniach metodą kompletną (we wszystkich organach kontroli skarbowej), szczegółowej analizie poddano wyniki badań ankietowych, informacje pozyskane od pracowników organów kontroli skarbowej, wyniki konsultacji z przedstawicielami organów kontroli skarbowej, a także informacje pozyskane z Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Komendy Głównej Policji oraz Prokuratury Krajowej. Wnioski sformułowane na podstawie powyższych badań miały przyczynić się do osiągnięcia zasadniczych celów pracy, tj.:

Mając powyższe na uwadze, autor postawił następującą tezę badawczą.

Obowiązujące unormowania prawne nie pozwalają na realizowanie zadań związanych z ujawnianiem i zapobieganiem urzędniczych przestępstw korupcyjnych przez organy kontroli skarbowej. Postawiony przed organami kontroli skarbowej cel w postaci zapobiegania i ujawniania przestępstw określonych w art. 228-231 k.k., popełnianych przez osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, jest bezzasadny i sprzeczny z profilem i specyfiką działalności tej służby.

Konstrukcja monografii, jak i przyjęta metodologia badawcza są ściśle skorelowane z postawionymi w pracy celami i tezami, co spowodowało następujące ujęcie badanej problematyki.

W rozdziale I poddano analizie zjawisko, jakim jest korupcja, w tym wyodrębniono urzędnicze przestępstwa korupcyjne, które zostały szczegółowo opisane w kontekście możliwości ich występowania w administracji skarbowej. W tym rozdziale zostały również poddane analizie międzynarodowe standardy, jakie obowiązują w zakresie zwalczania urzędniczych przestępstw korupcyjnych. Nie sposób było przy tym nie sprecyzować w tym rozdziale działań Centralnego Biura Antykorupcyjnego jako podstawowej służby antykorupcyjnej, której profil ukierunkowany jest na ujawnianie i zapobieganie popełniania przestępstw korupcyjnych. Na koniec zostały omówione unormowania prawne związane z celem i zakresem działania kontroli skarbowej, przedstawiono system organów kontroli skarbowej oraz jednostki organizacyjne kontroli skarbowej.

W rozdziale II wyodrębniono z ustawy o kontroli skarbowej niejawne i bezpośrednie instrumenty prawne wykorzystywane w celu ujawniania i zapobiegania korupcji przez wywiad skarbowy, do których należą, poddane szczegółowej analizie:

W tym rozdziale zostały również omówione podstawy funkcjonowania i przedmiotowy zakres działania wywiadu skarbowego oraz zasady współdziałania tej formacji wywiadowczej, działającej w obrębie organów kontroli skarbowej z innymi instytucjami, co ma wpływ na ujawnianie przestępstw korupcyjnych oraz sposób przekazywania informacji dotyczących tego typu przestępstw. Na koniec została omówiona problematyka legalności wykorzystywania materiału dowodowego pozyskanego przez wywiad skarbowy w procesie karnym i postępowaniu kontrolnym, wartość dowodowa ustaleń operacyjnych oraz stanowisko sądów powszechnych w sprawie zgodności z prawem wykorzystywania dowodów pozyskanych przez tę instytucję wywiadowczą.

W rozdziale III zostały wyodrębnione i scharakteryzowane jawne i pośrednie instrumenty prawne służące ujawnianiu korupcji przez pracowników kontroli skarbowej. W tym celu omówiono ustawowe uprawnienia inspektorów i pracowników kontroli skarbowej związane z ujawnianiem przestępstw korupcyjnych, zasady dostępu do informacji mogących wpłynąć na ujawnienie przestępstw korupcyjnych oraz istota tajemnicy skarbowej. Szczegółowej analizie poddano również obowiązujące uprawnienia organów kontroli skarbowej do przeprowadzania kontroli oświadczeń majątkowych, z opisem trybu przeprowadzania tego typu kontroli i roli w ujawnianiu przestępstw korupcyjnych. Na zakończenie rozdziału autor rozważa prawdopodobieństwo wpływu prowadzonych postępowań kontrolnych w zakresie nieujawnionych źródeł przychodów na możliwość ujawnienia przestępstw korupcyjnych.

Zawartość rozdziału IV skupiła się wokół analizy instrumentów prawnych przyczyniających się do zwalczania korupcji wewnątrz kontroli skarbowej. W tym celu opisano problematykę występowania korupcji wewnątrz jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej oraz istniejące instrumenty prawne w postaci kontroli hierarchicznej oraz wewnętrznej, służące między innymi walce z korupcją (kontrola wewnętrzna, audyt wewnętrzny, kontrola zarządcza). Nie sposób było przy tym pominąć opisu zasad etycznych obowiązujących w kontroli skarbowej, jak i służbie cywilnej, której częścią jest administracja skarbowa. Rozdział kończą rozważania na temat wpływu profilaktyk i antykorupcyjnej na zapobieganie popełniania urzędniczych przestępstw korupcyjnych.

Rozdział V poświęcono zapobieganiu i ujawnianiu przestępstw korupcyjnych przez organy kontroli skarbowej w latach 2006-2010, w świetle przeprowadzonych badań empirycznych w ramach uzyskanego grantu badawczego. Przedstawiono uwagi metodologiczne dotyczące przeprowadzonych badań, jak i ich wyniki oraz dokonano interpretacji i oceny wyników zrealizowanych przez autora badań. Należy podkreślić, że badania w tym zakresie przeprowadzono metodą kompletną, obejmując nimi wszystkie istniejące jednostki organizacyjne kontroli skarbowej. Celem badań było zaś zobrazowanie faktycznej roli organów kontroli skarbowej w zakresie zapobiegania i ujawniania urzędniczych przestępstw korupcyjnych w administracji skarbowej.