Bitner Michał, Prawne instrumenty ograniczania deficytu budżetowego i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego

Dług publiczny jednostek władzy terytorialnej szczebla lokalnego i regionalnego jest istotnym źródłem finansowania różnego rodzaju płatności dokonywanych przez te jednostki. Powstrzymując się od oceny, na ile jest to zjawisko trwałe, należy zauważyć, że w ciągu ostatnich lat następuje wzrost znaczenia długu w systemie finansowym jednostek władzy terytorialnej w większości krajów rozwiniętych. W zdecydowanej większości krajów korzystanie ze środków pożyczkowych jest związane z możliwością prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie budżetów deficytowych. W najprostszym teoretycznym ujęciu, pomijającym zarówno inne sposoby finansowania deficytu, jak i możliwość rewaluacji pasywów finansowych, występuje ścisła zależność między wysokością długu a wielkością „skumulowanych deficytów”: przy budżecie zrównoważonym nie ma potrzeby zwiększania długu; zaplanowanie deficytu budżetowego wymaga zaplanowania odpowiedniego wzrostu zadłużenia; planowanie redukcji zadłużenia możliwe jest natomiast w przypadku zaplanowania w budżecie nadwyżki. Generalnie zmiany wielkości długu jednostek władzy terytorialnej odzwierciedlają więc zmiany wyniku finansowego budżetów tych jednostek (analogicznie ograniczenia zaciągania długu hamują wzrost deficytów, podobnie jak ograniczenia wielkości deficytów hamują wzrost zadłużenia).

Specyficzne funkcje finansów samorządowych w porównaniu z finansami „szczebla” centralnego uzasadniają – jak się powszechnie przyjmuje – „ostrożne” i „rozsądne” korzystanie ze środków pożyczkowych, tj. finansowanie deficytów budżetowych za pomocą rozmaitych instrumentów dłużnych. Wykorzystywanie instrumentów dłużnych zawsze związane jest z różnymi rodzajami ryzyka: im większe możliwości posługiwania się tymi instrumentami oraz kształtowania ich treści, tym więcej rodzajów ryzyka ponoszonych przez dłużnika. Nie zawsze dłużnik ponosi ryzyko stopy procentowej, ryzyko kursowe, ryzyko kredytowe (związane z należnościami powstającymi „przy okazji” zarządzania długiem), zawsze jednak ponosi ryzyko zdolności terminowej obsługi i spłaty zadłużenia. W przypadku jednostek władzy terytorialnej to ostatnie ryzyko należy postrzegać przez pryzmat realizowanych przez jednostki zadań publicznych: jakiekolwiek zakłócenia prawidłowego funkcjonowania finansów jednostki zagrażają nie tylko interesom gospodarczym osób trzecich, ale także różnego rodzaju interesom całej wspólnoty terytorialnej. Nie kwestionuje się zatem zazwyczaj ani potrzeby, ani znaczenia ograniczeń deficytu i długu jednostek władzy terytorialnej, w szczególności dla zapobiegania utracie płynności albo rozmaicie rozumianej „niewypłacalności” tych jednostek na dużą skalę.

W piśmiennictwie ekonomicznym poświęconym analizie poszczególnych rodzajów ograniczeń długu jednostek władzy terytorialnej przyjęło się wyróżniać cztery tzw. modele ograniczeń : bezpośredniego sterowania, kooperacji, dyscypliny rynkowej oraz reguł fiskalnych. W modelu bezpośredniego sterowania władze centralne wywierają bezpośredni wpływ na korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) ze środków pożyczkowych przez ustalanie rocznych (albo innych okresowych) limitów zadłużenia lub jego niektórych składników (np. długu nominowanego w walucie obcej), udzielanie zgody na zaciąganie konkretnych zobowiązań albo przez centralizację wszystkich operacji pożyczkowych całego sektora publicznego z możliwością udostępniania podsektorowi samorządowemu pożyczonych środków na określone cele. Model kooperacyjny polega na ustalaniu limitów finansowania ze środków pożyczkowych dla całego podsektora samorządowego w procesie negocjacji między przedstawicielami rządu (centralnego) oraz władz samorządowych. Model zakłada uprzedni udział przedstawicieli podsektora samorządowego w ustalaniu zasadniczych celów makroekonomicznych oraz określaniu parametrów fiskalnych warunkujących realizację tych celów . W modelu dyscypliny rynkowej brakuje jakichkolwiek limitów dotyczących długu jednostek podsektora samorządowego. Zakłada się, że podażowa strona rynku środków pożyczkowych potrafi różnicować wiarygodność kredytową poszczególnych jednostek, dostosowując do niej rentowność instrumentów dłużnych, co w skrajnych przypadkach może prowadzić do wyeliminowania poszczególnych podmiotów z rynku . Dyscyplina rynkowa jest definiowana jako funkcja rynków finansowych polegająca na generowaniu odpowiednich sygnałów i ograniczeń, które są w stanie skłonić pożyczkodawcę do zachowań zgodnych z osiągnięciem ogólnego celu wypłacalności . Zachowania te mają ponadto prowadzić do trwałości (sustainability) finansowego status quo, tzn. zapewniać wypłacalność w dłuższym terminie przy braku gwałtownej zmiany polityki operacyjnej i finansowej . Model dyscypliny rynkowej zakłada istnienie wzajemnych interakcji między zachowaniem pożyczkobiorcy a sytuacją na rynkach finansowych: w klasycznym modelu rynek reaguje na wzrost zadłużenia danego pożyczkodawcy wzrostem stopy procentowej, która z kolei – zwiększając ciężar obsługi długu – dodatkowo zwiększa ryzyko niewypłacalności . Powyżej pewnego progu instytucje finansowe nie są skłonne dostarczać pożyczkobiorcy środków pożyczkowych, wykluczając go tym samym z rynku . Z kolei model tzw. reguł fiskalnych opiera się na określonych przepisami prawa ograniczeniach, które mogą dotyczyć całkowitego poziomu zadłużenia, wydatków, które mogą być finansowane środkami pożyczkowymi, kwot przeznaczanych na obsługę zadłużenia, określonych form lub rodzajów instrumentów dłużnych. Zważywszy, że zaciąganie zadłużenia wynika przede wszystkim z ujemnego wyniku budżetu (deficytu), ograniczenia dotyczą zazwyczaj także bezpośrednio lub pośrednio wysokości albo rodzaju dopuszczalnego deficytu. W piśmiennictwie ekonomicznym panuje powszechne przekonanie, że określone minimum regulacyjne jest koniecznym warunkiem zapobiegania zjawiskom utraty płynności albo niewypłacalności jednostek władzy terytorialnej na dużą skalę , różnice poglądów dotyczą natomiast oceny skuteczności ograniczeń określonego rodzaju . Zalety „modelu reguł fiskalnych” w porównaniu z innymi „modelami” są oczywiste: prawne regulacje w stosunkowo przejrzysty sposób ustalają zarówno zakres swobody JST w kształtowaniu wysokości długu oraz treści instrumentów dłużnych, jak i konsekwencje przekroczenia tego zakresu; stabilizacja zakresu swobody JST w korzystaniu ze środków pożyczkowych jest jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających wieloletnie planowanie finansowe; reguły wynikające z przepisów prawa funkcjonują niezależnie od mechanizmów dyscypliny rynkowej, mogą być więc postrzegane jako narzędzia „szybkiego reagowania”; oparcie finansowania JST ze środków pożyczkowych na regulacjach prawnych może ograniczyć albo nawet wyłączyć arbitralną ingerencję organów państwowych w tym zakresie, stanowi więc istotny element samodzielności finansowej JST. To ostatnie spostrzeżenie – wraz z postulatem regulacji ograniczeń dotyczących długu JST w przepisach prawa – może być postrzegane jako składnik europejskiej kultury prawnej: zgodnie z przepisem art. 9 ust. 8 EKSL, ratyfikowanej obecnie przez wszystkie 47 krajów członkowskich Rady Europy, dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego , w granicach określonych prawem. Równocześnie w piśmiennictwie dostrzega się rozmaite ryzyka, które mogą wpłynąć na osłabienie oddziaływania reguł fiskalnych: pozyskiwanie środków pożyczkowych poza budżetem, za pośrednictwem specjalnie tworzonych w tym celu jednostek; korzystanie z instrumentów, które pozwalają na uniknięcie stosowania ograniczeń ; w niektórych krajach – brak stabilności lub przejrzystości klasyfikacji wydatków jako bieżących lub majątkowych. Minimalizacja tych ryzyk wymaga nie tylko precyzyjnej definicji deficytu i długu, lecz także odpowiedniego systemu budżetowania i rachunkowości budżetowej pozwalającej na pozyskanie informacji na wszystkich etapach procedury dokonywania wydatków .

* * *

Problematyka prawnych ograniczeń deficytu budżetowego i długu publicznego JST nie doczekała się dotychczas monograficznego opracowania wykorzystującego metody jurysprudencji. Wprawdzie poszczególne mechanizmy prawne służące ograniczeniu deficytu i długu JST są często prezentowane „przy okazji” omawiania kwestii zadłużenia JST z punktu widzenia nauki o finansach lub ekonomii sektora publicznego, celem tych prezentacji jest jednak w większości nakreślenie pewnego ogólnego zarysu, tzw. ram prawnych zaciągania długu przez JST. Nierzadko opis taki stanowi jedynie konieczne – zdaniem autorów – wprowadzenie do formułowania postulatów zmian postrzeganych jako „niezbędne” albo „uzasadnione” ze względu na rozmaite przyjmowane kryteria. Podejście takie nieobce jest także piśmiennictwu z zakresu nauk prawnych. Istotnie – bogate piśmiennictwo z zakresu finansów i ekonomii, jak również liczne pozycje przyczynkarskie w literaturze prawniczej – stwarzają pokusę postrzegania prawnej problematyki ograniczeń dotyczących deficytu i długu jako pochodnej wobec kwestii ekonomicznych i koncentrowania się na formułowaniu uwag de lege ferenda. Tymczasem przepisy ograniczające deficyt i dług JST pozostają źródłem bardzo licznych i wciąż nierozstrzygniętych kontrowersji związanych z odkodowywaniem i interpretacją wyrażonych w nich norm prawnych, zaś normy te nie doczekały się systematycznej prezentacji pozwalającej na dostrzeżenie wielu problemów z zakresu teorii prawa finansowego, bez których rozwiązania prawidłowa, z naukowego punktu widzenia, wykładnia poszczególnych norm jest niemożliwa. Niniejsza dysertacja wypełnia tę lukę: stanowić ma ona – w zamierzeniu autora – usystematyzowany wykład prawnych ograniczeń deficytu budżetu i długu publicznego JST jako instytucji prawa finansów publicznych. Usystematyzowany – oznacza w tym przypadku naukowy z punktu widzenia jednego z zasadniczych celów jurysprudencji , tzn. ukazujący te ograniczenia jako elementy systemu prawa finansowego tworzące pewien charakterystyczny „podsystem”. Przedmiotem pracy jest zatem badanie – za pomocą wykształconych przez jurysprudencję metod – prawnych mechanizmów ograniczania deficytu budżetowego oraz długu publicznego JST.

* * *

W pracy o charakterze monograficznym trudno o zwięzłe sformułowanie celu przewodniego badań, skoro ma ona prezentować całokształt problemów dotyczących danego zjawiska. W monografii prawniczej jest to trudne

także ze względu na specyfikę metod badawczych nauk prawnych. Należy raczej skoncentrować się na wskazaniu celów szczegółowych, których osiągnięciu ma służyć przedstawienie problematyki prawnych ograniczeń deficytu i długu JST w sposób usystematyzowany. „Zewnętrznym” przejawem tej systematyzacji jest przyjęta struktura dysertacji: jej pierwszą część stanowią badania prowadzone przede wszystkim w płaszczyźnie teoretycznej, których wyniki powinny tworzyć sui generis część ogólną problematyki prawnych ograniczeń deficytu i długu JST (rozdziały 1 i 2), część kolejną – badania prowadzone w płaszczyźnie porównawczej (rozdział 3), zaś część trzecia (rozdziały 4, 5 i 6) poświęcona jest dogmatycznej analizie norm tworzących ograniczenia deficytu i długu JST, która pozwolić ma na sformułowanie oceny wewnętrznej spójności tych norm jako podsystemu w ramach prawnego porządku finansów publicznych oraz ewentualnych wniosków de lege ferenda .

Wprowadzenie do części „ogólnej” problematyki stanowią rozważania poświęcone różnym sposobom pojmowania treści deficytu i długu JST. Punktem wyjścia jakichkolwiek dociekań teoretycznych albo dogmatycznych, których przedmiotem są prawne instytucje ustanowione w związku z istnieniem zjawisk deficytu budżetu oraz długu publicznego JST, powinno być ustalenie znaczenia pojęć deficytu budżetu i długu JST. Pojęcia te – z jednej strony – używane są powszechnie dla określania zarówno elementów, jak i rezultatów pewnych uniwersalnych procesów ekonomicznych, z drugiej strony – mogą mieć określony sens tylko jako konwencje terminologiczne konstruowane za pomocą siatki pojęć wykształconej w prawie finansowym lub w nauce prawa finansowego. Z kolei przydatność posługiwania się daną siatką pojęciową wynika ze specyfiki instytucji danego systemu prawa finansowego. Jeśli np. zdefiniuje się deficyt budżetu jako ujemną różnicę między dochodami budżetu a planowanymi wydatkami, należy uprzednio zdefiniować pojęcia dochodów i wydatków, których treść zależy m.in. od przyjętych rozwiązań w zakresie ewidencji operacji budżetowych. Często więc zdarza się tak, że „odpowiedniki” pojęć występujących w różnych systemach prawnych mają w rzeczywistości odmienne znaczenia. Pierwszym celem szczegółowym badań teoretycznych jest zatem analiza możliwych i w pewnym sensie konkurujących ze sobą koncepcji deficytu i długu – kasowej i memoriałowej – oraz sposobu, w jaki koncepcje te zostały implementowane w prawie unijnym i w prawie krajowym. Przeprowadzone w tym zakresie badania mają umożliwić udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

(P1) jaka jest (może być) treść pojęć deficytu i długu „w sensie kasowym”, jaka zaś – „w sensie memoriałowym”?

(P2) w jaki sposób można wykorzystać unijną definicję deficytu i długu podsektora samorządowego do sformułowania definicji deficytu i długu JST?

(P3) na czym polega idea „pożyczki przypisanej” i jakie jest jej uzasadnienie w memoriałowej koncepcji deficytu i długu?

(P4) na czym polega „zaciągnięcie zobowiązania” w kasowej koncepcji długu?

Niezbędne jest również ustalenie sensu najważniejszych pojęć wykorzystywanych następnie w analizie dogmatycznej: zobowiązania w rozumieniu prawa finansów publicznych oraz zobowiązania finansowego, zobowiązania finansowego sensu stricto i zobowiązania umownego podobnego do pożyczki, jak również podkreślenie konwencjonalnego charakteru pojęć deficytu i długu, co z kolei uzasadnia porównanie prawnounijnej memoriałowej koncepcji długu i deficytu oraz pojęć długu i deficytu JST w prawie polskim.

Kolejne cele szczegółowe związane są z potrzebą wyodrębnienia problematyki wspólnej, dotyczącej większości albo nawet wszystkich prawnych mechanizmów ograniczania deficytu i długu JST. Osiągnięcie tych celów umożliwia niezbędne zakorzenienie prowadzonych w dalszych rozdziałach rozważań dogmatycznych nie tylko w teorii prawa finansów publicznych, lecz także w ogólnej teorii prawa (okazuje się bowiem, że dzięki wykorzystaniu narzędzi wykształconych przez teorię prawa można rozwiązać wiele kontrowersyjnych do tej pory problemów, dotyczących np. sankcji stosowanych w przypadku naruszenia ograniczeń). Spośród wszystkich zagadnień teoretycznych dotyczących ograniczeń deficytu i długu JST najbardziej podstawowe znaczenie wydaje się mieć rozstrzygnięcie wątpliwości,

(P5) czy w zakresie zaciągania zobowiązań tworzących dług JST działają na podstawie przepisów prawa, tzn. wolno im tylko to, na co przepisy wyraźnie zezwalają, czy też JST działają jedynie w granicach prawa, tzn. wolno im to, czego przepisy nie zabraniają?

Wymaga to z kolei ustosunkowania się do zasadniczych i aktualnych wciąż problemów nie tylko teorii prawa finansów publicznych, ale także teorii prawa administracyjnego: jaka jest treść pojęcia władzy publicznej i na czym polega wykonywanie władzy publicznej; jak się ma wyposażenie JST w osobowość prawną do sposobów realizacji jej określonych w ustawie zadań; czy w analizie zagadnienia może być pomocne tradycyjne rozróżnienie sfery imperium i sfery dominium; jakie znaczenie dla dociekań ma spostrzeżenie o używaniu w nauce prawa terminu „kompetencja” w dwóch zupełnie różnych znaczeniach. Poczynienie tych podstawowych ustaleń umożliwi następnie refleksję nad strukturą norm prawnych dotyczących ograniczeń deficytu i długu, a w szczególności wyróżnienie stosowanych w nich modalności prawnych i zbadanie

(P6) czy przy analizie tych norm można ograniczyć się do tzw. imperatywnej teorii normy prawnej, zakładając, że ustanawiają one jedynie określone nakazy albo zakazy, czy też uzasadnione poznawczo będzie wyróżnienie wśród nich także norm ustanawiających kompetencje w rozumieniu teoretycznoprawnym, tj. norm określających sposób dokonywania pewnych czynności konwencjonalnych oraz warunki, które muszą być spełnione, aby czynności te były w pełni skuteczne?

Kolejnym problemem teoretycznym o istotnym znaczeniu dla rozważań nad prawnymi ograniczeniami deficytu i długu publicznego JST jest

(P7) ocena możliwości dokonania klasyfikacji albo typologii tych ograniczeń z uwzględnieniem celów, którym taka klasyfikacja albo typologia mogłaby służyć.

Należy w szczególności zbadać potencjalne kryteria ewentualnych podziałów i ich przydatność z punktu widzenia uporządkowania ograniczeń albo możliwości konstruowania na ich podstawie pewnych uogólnień. Część „ogólna” obejmuje wreszcie zagadnienia systematyzacji norm sankcjonujących naruszenia ograniczeń deficytu i długu. Poza rekapitulacją dość zgodnych poglądów doktryny prawa finansowego i administracyjnego w zakresie sprzeczności z prawem uchwał i zarządzeń organów JST, należy w tym zakresie odpowiedzieć na następujące pytania:

(P8) jaki wpływ wywiera naruszenie poszczególnych rodzajów ograniczeń na skuteczność czynności prawnych, których zamierzonym celem jest zaciągnięcie zobowiązań tworzących dług publiczny JST?

(P9) czy do działań prawnych motywowanych m.in. zamiarem ominięcia zakazów (nakazów) dotyczących długu JST można zastosować instytucję obejścia prawa?

(P10) czy przy rozwiązywaniu wątpliwości powstających na tle interpretacji norm ograniczających dług publiczny JST możliwe jest stosowanie analogii?

(P11) jakie skutki dla stosowania norm ograniczających zaciąganie długu publicznego przez JST ma wybór prawa obcego?

Powszechność występowania rozmaitych prawnych mechanizmów ograniczania deficytu budżetowego i zadłużenia jednostek samorządu w naturalny sposób skłania do wyznaczenia kolejnego obszaru badawczego oraz metody badań. Kolejna część monografii poświęcona jest zatem prawnoporównawczym analizom normatywnych ograniczeń dotyczących długu i deficytu JST w wybranych krajach. Wybór krajów powinien uwzględniać z jednej strony rolę, jaką ogrywają jako „materiał badawczy” w międzynarodowym dyskursie naukowym, z drugiej zaś – pewne podobieństwa (pokrewieństwa) z instytucjami polskiego komunalnego prawa finansowego. Analizy obejmują dokonanie porównań w następujących obszarach badawczych: przedmiotowego zakresu i koncepcji obowiązującej w jednostkach władzy terytorialnej zasady zrównoważonego budżetu; stosowania tej zasady w cyklu budżetowym; podstaw prawnych ograniczeń długu; konstrukcji poszczególnych mechanizmów ograniczenia długu, tj. limitowania wielkości długu zaciąganego przez jednostkę w roku budżetowym, określania budżetowego przeznaczenia środków pożyczkowych, limitowania wielkości zadłużenia opartego na wskaźnikach oraz restrykcji dotyczących warunków, na jakich dług może być zaciągany przez JST. Celem analizy jest udzielenie odpowiedzi na dwa podstawowe pytania:

(P12) czy i w jakim stopniu przyjęta koncepcja budżetowania (kasowa albo memoriałowa) wpływa na kształt ograniczeń deficytu i długu?

(P13) czy pomimo zróżnicowania (przestrzennego i czasowego) prawnych mechanizmów ograniczeń deficytu i długu możliwe jest formułowanie ewentualnych zaleceń w zakresie ich stosowania, innymi słowy, czy na podstawie doświadczeń poszczególnych krajów można mówić o istnieniu mechanizmów mniej lub bardziej „skutecznych”?

Zasadniczym celem rozważań dogmatycznych stanowiących trzecią część monografii jest derywacja, wykładnia i uporządkowane przedstawienie norm dotyczących poszczególnych ograniczeń deficytu budżetowego i długu JST służące ostatecznie ocenie wewnętrznej spójności tych norm jako podsystemu w ramach prawnego porządku finansów publicznych. Uporządkowane przedstawienie norm zależy od rezultatów dokonanych uprzednio ustaleń klasyfikacyjnych (P7), niemniej wydaje się, że dla potrzeb czysto prezentacyjnych można rozpocząć od omówienia ograniczeń funkcjonujących zasadniczo na etapie opracowywania i uchwalania budżetu, przechodząc następnie do analizy normatywnej ograniczeń funkcjonujących na dalszych etapach procedury budżetowej .

Do pierwszej grupy instytucji (tj. instytucji „umownie” związanych z etapem opracowywania i uchwalania budżetu) zaliczono w szczególności: sposób ujmowania deficytu w uchwale budżetowej; „autoryzację budżetową” (będącą koniecznym składnikiem upoważnienia udzielanego organowi zarządzającemu) różnego rodzaju zobowiązań stanowiących dług publiczny; możliwość współdecydowania przez organ stanowiący o wysokości planowanego deficytu budżetu; konstrukcję i prawny charakter tzw. złotej zasady finansów publicznych w prawie budżetowym JST; tzw. indywidualny wskaźnik obsługi zadłużenia. Drugą grupę stanowią natomiast: ograniczenia polegające na możliwości decydowania przez organ stanowiący o kształcie stosunków prawnych zawiązywanych poprzez zaciąganie zobowiązań stanowiących dług publiczny; normy związane z tzw. budżetowym przedmiotem finansowania oraz normy ograniczające swobodę kształtowania treści zobowiązań finansowych sensu stricto. Szczegółowym celem analizy dogmatycznej jest rozwiązanie szeregu problemów badawczych, spośród których największe znaczenie wydają się mieć następujące zagadnienia:

(P14) jaką strukturę powinien mieć limit zobowiązań finansowych sensu stricto?

(P15) jaki wpływ wywiera zasada wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej zarządu na treść kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego w zakresie uchwały budżetowej (względnie uchwały o prowizorium budżetowym) oraz uchwały o zmianie uchwały budżetowej?

(P16) czy w każdym przypadku możliwe jest przeprowadzenie wyraźnej linii demarkacyjnej między wydatkami bieżącymi a majątkowymi?

(P17) jaka jest normatywna treść pojęcia wolnych środków?

(P18) jaki charakter prawny ma zasada wyrażona w przepisie art. 242 ust. 1 u.f.p.?

(P19) w jakim stopniu norma wyrażona w przepisie art. 243 ust. 1 u.f.p. przyczynia się do realizacji wartości, które – jak się wydaje – legły u podstaw jej skonstruowania?

(P20) jaki jest normatywny sens pojęcia realistyczności wieloletniej prognozy finansowej i – co za tym idzie – prognozy kwoty długu?

(P21) czy normy wyrażone w przepisach ustaw ustrojowych umożliwiają określenie koniecznej treści poszczególnych uchwał dotyczących emitowania obligacji albo zaciągania długoterminowych kredytów (pożyczek)?

(P22) jakie relacje zachodzą między normami ustaw ustrojowych wyposażających organ stanowiący w wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie emisji obligacji oraz zaciągania długoterminowych kredytów i pożyczek a – przewidzianą w przepisach ustawy o finansach publicznych – możliwością upoważnienia organu wykonawczego w uchwale budżetowej do zaciągania zobowiązań finansowych sensu stricto?

(P23) jakie relacje zachodzą między budżetowym przedmiotem finansowania jako koncepcją przyjętą w ustawie o finansach publicznych a celem emisji, względnie celem kredytu, jako niezbędnymi elementami treści warunków emisji oraz umowy kredytu?

(P24) czy dopuszczalne jest zaciąganie kredytów (emitowanie obligacji) przy budżecie nadwyżkowym lub zrównoważonym?

(P25) w jakim stopniu pożyczki o szczególnym charakterze, tj. pożyczki na prefinansowanie oraz pożyczki zaciągane w państwowych funduszach celowych, nie podlegają ograniczeniom związanym z budżetowym przedmiotem finansowania oraz zasadą roczności budżetu?

(P26) jaka jest ratio legis ograniczeń dotyczących kosztów obsługi zadłużenia (co wymaga oczywiście interpretacji pojęcia kosztów obsługi)?

Część dogmatyczną zamykają rozważania dotyczące różnorodnych związków zachodzących między normami ograniczającymi deficyt i dług JST a normami regulującymi postępowanie naprawcze – poprzedzone zwięzłą prezentacją koncepcji sanacji finansów JST przyjętych w krajach, których normy prawne były przedmiotem analiz zawartych w części prawnoporównawczej. Podstawowe zagadnienia badawcze z tego zakresu obejmują udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

(P27) czy zagrożenie realizacji zadań publicznych stanowi samodzielną przesłankę wezwania do opracowania planu naprawczego, czy też jest naturalną konsekwencją naruszenia norm wyrażonych w art. 242 ust. 1 i art. 243 ust. 1 u.f.p. (tzw. norm relacyjnych)?

(P28) czy brak możliwości uchwalenia WPF zgodnie z normami relacyjnymi pociąga za sobą niedopuszczalność uchwalenia WPF, czy też należy mimo wszystko uchwalić WPF, która nie zachowuje norm relacyjnych?

(P29) jaki charakter prawny ma wezwanie JST do opracowania, uchwalenia i przedłożenia programu postępowania naprawczego, jaki – opinia organu nadzoru o przedłożonym programie naprawczym, jaki zaś – stwierdzenie przez organ nadzoru, że pomimo braku możliwości uchwalenia budżetu zgodnie z normami relacyjnymi brak jest zagrożenia realizacji zadań publicznych?

Jeżeli zostanie wykazane, że powyższe działania organów nadzoru mają charakter środków nadzorczych, należy z kolei ustalić

(P30) sposób stosowania kryterium legalności do normy dopełnienia zakazującej tworzenia zagrożeń realizacji zadań publicznych, jak również do normy dopełnienia nakazującej przedłożenie programu naprawczego odpowiedniej treści.

To z kolei wymaga uprzedniego odkodowania norm wyrażonych w przepisach dotyczących treści programu naprawczego. Pewne kontrowersje związane są także z przepisami regulującymi udzielanie pożyczek z budżetu państwa na realizację postępowania naprawczego. Zagadnieniem budzącym największe wątpliwości jest w tym przypadku stosunek przesłanki udzielenia pożyczki z budżetu państwa do „opinii do programu naprawczego” wydawanej przez organ nadzoru. Innymi słowy, należy odpowiedzieć na pytanie o

(P31) relacje zachodzące między dokonywaną przez Ministra Finansów oceną programu naprawczego zakładającego zaciągnięcie pożyczki z budżetu państwa a oceną programu naprawczego dokonywaną przez organ nadzoru.

* * *

Badania stanowiące przedmiot dysertacji nie posługują się metodami z pogranicza nauk prawnych ani tym bardziej metodami właściwymi innym naukom społecznym, ale wyłącznie metodami charakterystycznymi dla egzegetycznych dziedzin jurysprudencji. Z tego względu nie byłoby w szczególności uzasadnione poszerzanie monografii o prezentację danych statystycznych . Jak już była o tym mowa, charakterystyka deficytu i długu jako zjawisk ekonomicznych stanowi przedmiot zainteresowania nauki o finansach oraz ekonomii. W ramach tych dyscyplin można zatem zastanawiać się nad formułowaniem pytań o „optymalny” system ograniczeń oraz podejmować próby empirycznego potwierdzenia proponowanych odpowiedzi. Postulowanie takiego systemu na gruncie nauk prawnych byłoby nieporozumieniem ze względu na pozanormatywny charakter jakkolwiek rozumianej optymalizacji. Przegląd piśmiennictwa ekonomicznego poświęconego zagadnieniu skuteczności „reguł fiskalnych” dotyczących deficytu budżetu i długu JST wskazuje zresztą na niejednoznaczność wyników badań w tym zakresie.

W pracy świadomie zrezygnowano z uwag de lege ferenda innych niż dotyczące usunięcia stwierdzonych niespójności w normach ograniczających deficyt budżetu i dług JST jako „podsystemie” prawa finansów publicznych. Formułowanie tego typu uwag zawsze uwzględnia przyjęte w sposób mniej lub bardziej wyraźny założenia o charakterze ocennym, tzn. założenia pozwalające stwierdzić, że pewne status quo jest z określonych przyczyn „lepsze”, bardziej „funkcjonalne”, „adekwatne do potrzeb” niż inne. Oceny takie z reguły opierane są na kryteriach pozostających poza obszarem badawczym nauk prawnych, co w pracy z zakresu prawoznawstwa stwarza istotne ryzyko nadmiernych uproszczeń i bazowania na trudnych do weryfikacji intuicjach. Powstrzymywanie się od takich ocen nie ma jednak nic wspólnego z zaniechaniem dociekania wartości, które legły u podstaw nadania rozmaitym instytucjom prawa finansów publicznych określonego kształtu. Przeciwnie – identyfikacja tych wartości jest niewątpliwie jednym z zasadniczych zadań nauk prawnych, skoro bez poznania tych wartości niemożliwe jest stosowanie podstawowych technik interpretacyjnych.