Panfil Przemysław, Prawne i finansowe uwarunkowania długu Skarbu Państwa

Zagadnienia związane z długiem Skarbu Państwa od lat wzbudzają zainteresowanie przedstawicieli różnych dziedzin nauki. Wśród nich prym wiodą ekonomiści, którzy starają się określić krótko- i długoterminowe skutki tego zadłużenia dla przebiegu procesów gospodarczych. Dług Skarbu Państwa jest także przedmiotem badań prowadzonych przez przedstawicieli nauki prawa finansowego. Ich wyniki pozwalają lepiej zrozumieć wpływ rozwiązań legislacyjnych na wielkość i strukturę długu Skarbu Państwa, a tym samym na koszty jego obsługi oraz związane z nim ryzyko.

Normy prawne mogą oddziaływać na proces zadłużania się państwa na różnych płaszczyznach. Najłatwiej ocenić skutki regulacji bezpośrednio odnoszących się do długu Skarbu Państwa. Należy do nich zaliczyć chociażby przepisy określające podmiotowy i przedmiotowy zakres tego długu oraz sposób obliczania jego wysokości. Dużo trudniej jest natomiast określić wpływ regulacji prawnych odnoszących się do długu Skarbu Państwa w sposób pośredni. Jako przykład można podać rozwiązania wyznaczające wielkość potrzeb pożyczkowych oraz regulujące konstrukcję instrumentów służących do zaciągania zobowiązań. Prowadzone przez przedstawicieli nauki prawa finansowego badania, pomimo ich dużej wartości poznawczej, mają jednak charakter wycinkowy i nie analizują wszystkich aspektów omawianej problematyki. W szczególności brak jest opracowań monograficznych, które w sposób kompleksowy identyfikowałoby prawne i finansowe uwarunkowania długu Skarbu Państwa. Celem niniejszej pracy jest próba wypełnienia tej luki. Podjęte badania przyczyniły się także do opracowania propozycji zmian legislacyjnych, których wdrożenie minimalizowałoby ryzyko negatywnego oddziaływania długu Skarbu Państwa na sytuację ekonomiczną Polski. W tym kontekście wnioski zawarte w pracy mogą stanowić podstawę do oceny racjonalności działań podejmowanych w ramach zapowiadanej już przez kolejny rząd reformy finansów publicznych.

Podstawą prowadzonych rozważań jest założenie, że ustawodawca ma ograniczony wpływ na przebieg procesów zachodzących w gospodarce. Poprzez odpowiednie kształtowanie ładu prawnego może jednak determinować zachowanie władz publicznych. W tym sensie rozwiązania legislacyjne wyznaczają ogólne ramy, wewnątrz których powinna być prowadzona polityka fiskalna.

Polskie rozwiązania legislacyjne dotyczące długu Skarbu Państwa czy też - szerzej - długu publicznego, mają wyjątkowy charakter. Ich kluczowym elementem jest art. 216 ust. 5 Konstytucji RP. Zawiera on bardzo prostą w swojej konstrukcji regułę polityki fiskalnej, zgodnie z którą dług publiczny nie może przekroczyć poziomu 3/5 wartości rocznego PKB. Pozwala to sformułować hipotezę, że Konstytucja RP minimalizuje ryzyko nadmiernego zadłużenia i determinuje kształt polskich rozwiązań legislacyjnych dotyczących długu Skarbu Państwa. Z tą ogólną hipotezą badawczą wiążą się dwie następne. Po pierwsze, głównym celem polskiego ustawodawcy jest ochrona gospodarki przed negatywnymi skutkami przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia. W tym sensie obowiązujące w Polsce regulacje różnią się zasadniczo od rozwiązań stosowanych przez inne państwa członkowskie Unii Europejskiej. Po drugie, kształt tych regulacji jest niewystarczający do realizacji założonego celu. Sytuacja ta wymaga daleko idącej ingerencji ustawodawcy, szczególnie w zakresie rozwiązań instytucjonalnych. Pozwala także na sformułowanie kolejnej hipotezy, o rosnącej roli przepisów wprowadzonych przez UE. W momencie podjęcia decyzji o członkostwie Polski w strefie euro, w której odpowiedzialność za poziom długu publicznego nie jest wyłączną domeną władz krajowych, mogą stać się katalizatorem reformy sektora finansów publicznych.

Do realizacji przyjętego celu pracy oraz weryfikacji hipotez wykorzystano różne metody badawcze. Najbardziej ogólny charakter ma dedukcja, czyli sposób rozumowania logicznego zmierzający od zbioru przesłanek do określonych wniosków. Na ich podstawie możliwe było sformułowanie wielu postulatów dotyczących szczegółowych rozwiązań legislacyjnych. Szeroko wykorzystano analizę dynamiczną, koncentrującą się na uchwyceniu zmian zachodzących w badanym układzie. Metodzie tej należy przypisać szczególne znaczenie na gruncie często nowelizowanych przepisów regulujących instytucje prawnofinansowe. Dużą rolę w pracy odgrywa także analiza funkcjonalna, której celem jest określenie związków przyczynowo-skutkowych zachodzących między elementami danego układu. Pozwoliła ona na ustalenie wpływu poszczególnych rozwiązań legislacyjnych na procesy i zjawiska ekonomiczne związane z długiem Skarbu Państwa. Biorąc pod uwagę przedmiot prowadzonych rozważań, wykorzystano także metodę analizy prawno-dogmatycznej, która polega na ocenie powszechnie obowiązujących norm prawnych. Wykorzystano przy tym aparat pojęciowy będący dorobkiem przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwa sądowego. Dużo miejsca poświęcono analizie elementarnej i przyczynowej literatury przedmiotu. Umożliwiła ona wielopłaszczyznowe poznanie tematyki długu Skarbu Państwa. Dzięki niej praca została także wzbogacona o wyniki badań prowadzonych w tej dziedzinie przez innych autorów. Jako uzupełniającą metodę badawczą zastosowano analizę komparatystyczną, która pozwoliła na konfrontację polskich i zagranicznych rozwiązań legislacyjnych. Stała się także źródłem wiedzy na temat oryginalnych instytucji stosowanych przez obce państwa, które mogłyby zostać implementowane i efektywnie wykorzystane w Polsce. Ostatecznie, spostrzeżenia poczynione na podstawie wymienionych metod badawczych zostały przekształcone w drodze syntezy we wnioski o charakterze ogólnym, które pozwoliły na weryfikację przyjętych hipotez badawczych.

Praca składa się z ośmiu rozdziałów. Pierwsze siedem wyodrębniono ze względu na grupę analizowanych zagadnień. Płynące z nich wnioski są prezentowane na bieżąco, a następnie syntetycznie przedstawione w rozdziale ósmym.

Rozdział pierwszy poświęcono zagadnieniom o charakterze ogólnym. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest analiza kwestii terminologicznych, w tym określenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego pojęcia "dług Skarbu Państwa" oraz "dług publiczny". Następnie wskazano źródła zadłużenia Skarbu Państwa oraz przeprowadzono klasyfikację długu publicznego. Pozwoliło to na określenie miejsca długu Skarbu Państwa w strukturze długu publicznego.

Na wstępie kolejnego rozdziału wyodrębniono źródła potrzeb pożyczkowych netto Skarbu Państwa, których finansowanie automatycznie prowadzi do wzrostu poziomu zadłużenia tego podmiotu. Przepisy dotyczące tych potrzeb stanowią bardzo rozbudowaną materię legislacyjną. W związku z tym dalsza analiza została ograniczona do regulacji dotyczących deficytu budżetowego oraz salda przychodów z prywatyzacji. Takie zawężenie prowadzonych rozważań jest uzasadnione zarówno wielkością tych pozycji, jak i ich bezzwrotnym charakterem. W dalszej części rozdziału oszacowano wielkość potrzeb pożyczkowych brutto Skarbu Państwa i dokonano analizy regulacji związanych z wykupem skarbowych papierów wartościowych, które mają dominujący udział w tym zakresie.

Rozdział trzeci poświęcono problematyce szeroko pojętych reguł polityki fiskalnej. Analiza rozwiązań legislacyjnych została poprzedzona rozważaniami teoretycznymi. Ich celem było wyodrębnienie tych cech, które wpływają na skuteczność i wiarygodność reguł polityki fiskalnej, a także wskazanie przyczyn leżących u podstaw wprowadzenia ich do porządku prawnego. Wnioski płynące z przeprowadzonych rozważań stały się podstawą do ewaluacji przepisów wprowadzonych przez polskiego ustawodawcę. Dużo miejsca poświęcono także regułom fiskalnym narzuconym państwom członkowskim przez prawo unijne i problemom związanym z ich egzekwowaniem. Badania te pozwoliły na wyodrębnienie i ocenę rozwiązań legislacyjnych, których celem jest zabezpieczenie Skarbu Państwa przed skutkami długotrwałych deficytów budżetowych, a w szczególności przed niekontrolowanym wzrostem długu.

Kolejny rozdział dotyczy źródeł zadłużenia Skarbu Państwa. Spośród kilku tytułów dłużnych, przedmiotem badań stały się przede wszystkim skarbowe papiery wartościowe oraz kredyty zagraniczne. Są to jedyne wykorzystywane w praktyce źródła zwrotnych środków budżetowych. Szczególny nacisk położono na regulacje prawne dotyczące konstrukcji i emisji skarbowych papierów wartościowych, a także organizacji ich rynku pierwotnego. To zainteresowanie podyktowane jest dominującą rolą tego typu papierów w strukturze długu Skarbu Państwa. W rozdziale czwartym znalazła swoje miejsce również analiza przepisów prawnych regulujących ogólne zasady zaciągania zobowiązań przez Skarb Państwa.

Rozdział piąty został poświęcony zagadnieniu dopuszczalnych granic zadłużenia. Znajduje się w niej ocena konstytucyjnej reguły fiskalnej ograniczającej relację długu publicznego do PKB. Jest ona uzupełniona prezentacją koncepcji dotyczących "bezpiecznego" poziomu zadłużenia. W dalszej części tego rozdziału dokonana została analiza przepisów regulujących sposób obliczania wielkości długu publicznego i PKB oraz rozwiązań wprowadzających tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Na zakończenie prezentowane są dane statystyczne dotyczące poziomu, dynamiki i struktury długu Skarbu Państwa, jak i całego sektora finansów publicznych. Pozwoliło to na lepsze zrozumienie relacji tych miar zadłużenia.

W szóstym rozdziale omawiana jest istota, cele oraz prawne uwarunkowania zarządzania długiem Skarbu Państwa. W dalszej kolejności przedstawiane są różne, stosowane w państwach członkowskich UE, rozwiązania dotyczące formy instytucjonalno-prawnej podmiotu, któremu powierzono prowadzenie polityki zarządzania zadłużeniem. W rozdziale tym omówiono również cele polskiej strategii zarządzania długiem Skarbu Państwa, sposób ich realizacji oraz wykorzystywane instrumenty. Rozważania te zostały uzupełnione o wywody teoretyczne dotyczące operacji na składnikach zadłużenia, które umożliwiły lepsze poznanie ich rzeczywistej natury.

Rozdział siódmy dotyczy zadłużenia potencjalnego, którego źródłem są udzielone przez Skarb Państwa poręczenia i gwarancje. Zawarto w nim analizę przepisów regulujących tryb przyznawania tej formy pomocy publicznej. Szczególną uwagę poświęcono rozwiązaniom mającym na celu minimalizację ryzyka związanego z zadłużeniem potencjalnym, które skonfrontowano z wypracowanymi w literaturze przedmiotu wzorcami. Prowadzoną analizę wzbogacono prezentacją danych statystycznych dotyczących poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Jej celem było określenie skali wykorzystania tej formy pomocy publicznej, a tym samym związanego z nią niebezpieczeństwa skokowego wzrostu długu.

W ostatnim rozdziale zostały przedstawione najważniejsze wnioski i spostrzeżenia wynikające z przeprowadzonej analizy polskich i unijnych przepisów wpływających na dług Skarbu Państwa. Rozdział ten zawiera także liczne postulaty dotyczące zmian przyjętych rozwiązań legislacyjnych. Ich wdrożenie przełożyłoby się na zmniejszenie ryzyka związanego z procesem zadłużania się państwa.

Przedmiotem prowadzonych badań są przede wszystkim polskie i unijne rozwiązania legislacyjne dotyczących długu Skarbu Państwa, które znajdują się w centrum zainteresowania prawa finansowego. Niezbędna okazała się także analiza wybranych przepisów prawa bankowego i cywilnego wypełniających luki prawne w zakresie tych instytucji finansowych, które wywodzą się z prawa prywatnego . Uzupełniające znaczenie należy przypisać sprawozdaniom, raportom i innym dokumentom publikowanym przez organy administracji publicznej i organizacje międzynarodowe. W pracy wykorzystano polską oraz angielskojęzyczną literaturę przedmiotu. Najwięcej miejsca zajmuje w niej dorobek nauki finansów publicznych i prawa finansowego. Niezwykle istotna okazała się także literatura z zakresu ekonomii. Dorobek przedstawicieli tej nauki umożliwił ocenę wpływu rozwiązań legislacyjnych na procesy i zjawiska makroekonomiczne. Z punktu widzenia aktów prawnych nie jest bowiem możliwa identyfikacja ekonomicznej natury długu Skarbu Państwa. Szerokie ujęcie przedmiotu badań powoduje, że praca nabiera wymiaru interdyscyplinarnego, wpisując się, tym samym, w panujący we współczesnym świecie wzorzec prowadzenia badań naukowych. Należy jednak podkreślić, że rozważania o charakterze ekonomicznym mają wyłącznie uzupełniające znaczenie i stanowią tło dla pogłębionej analizy rozwiązań legislacyjnych.

Ważne miejsca w pracy zajmuje prezentacja i analiza danych statystycznych. Wykorzystano je w celu wyodrębnienia zjawisk i procesów mających największy wpływ na poziom długu Skarbu Państwa. W tym sensie posłużyły one do doboru materiału normatywnego, który stał się przedmiotem dalszych rozważań. Dodatkowo, dzięki danym statystycznym możliwa była ocena skutków zmian wprowadzanych przez ustawodawcę. Ich wykorzystanie wymusiło jednak określenie ram prowadzonej analizy. Jako początek okresu badawczego przyjęto 2001 r., kiedy to doszło w Polsce do znaczącego pogorszenia się salda budżetu państwa oraz odwrócenia pozytywnego trendu w zakresie kształtowania się relacji długu publicznego do PKB .

Głównym problemem napotkanym podczas prowadzonych badań była duża zmienność polskich i unijnych rozwiązań legislacyjnych. Symptomatyczny jest fakt, że od 2001 r. obowiązywały w Polsce trzy ustawy o finansach publicznych. Duża dynamika przedmiotu badań wymusiła konieczność określenia daty, która zakończyła prowadzone rozważania. W niniejszym wypadku jest nią dzień 1 stycznia 2011 r.