Fischer Bogdan, Prawne aspekty norm technicznych. Normalizacja jako wsparcie legislacji administracyjnej

Obserwujemy nowoczesność,

ale z szacunkiem odnosimy się do tradycji.

Postęp techniczny i technologiczny to ważne czynniki, które ułatwiają i napędzają proces globalizacji . Oddziałują one silnie na obecny kształt administracji publicznej, która z kolei wpływa na regulacje tego obszaru . Zjawisko globalizacji stawia przed administracjami krajowymi nie tylko wyzwania do realizacji zadań związanych z postępem technicznym, lecz także wymusza unifikację form i procedur działania. Złożone struktury ustrojowo-organizacyjne i proceduralne administracji na szczeblach krajowych, europejskich i międzynarodowych, a w szczególności sieć wzajemnych powiązań między nimi są przedmiotem wielu badań. Ich wynikiem są rozmaite koncepcje systematyzujące i porządkujące, które stanowią uzasadnienie dla konstrukcji globalnego prawa administracyjnego . Postęp technologiczny nie tylko przyspiesza proces globalizacji, a w jego ramach globalizację technologii (tzw. technoglobalizm), czyli tendencję do umiędzynaradawiania tworzenia, stosowania i rozprzestrzeniania się technologii , ale również powoduje zwiększenie zależności i tworzenia nowego typu powiązań między przedsiębiorstwami, państwami i ich administracjami oraz społeczeństwami. Ze względu na to, że regulacja tych kwestii może być efektem współdziałania wielu podmiotów o różnym statusie prawnym, czyni otwartym określenie podstaw prawnych uzasadniających działanie administracji, wskazującej ich wykorzystanie oraz spoiwa regulacji publicznoprawnych (prawa administracyjnego) dla tego systemu.

Stosowanie przepisów prawa często wiąże się obecnie z odwoływaniem do różnorodnych norm, wymagań, założeń, rozwiązań prawnych instytucji czy w końcu wzorców postępowania i standardów unijnych. Wśród tych norm postępowania szczególną rolę – która zostanie wykazana w niniejszej pracy – odgrywają powstające w procesie normalizacji normy techniczne. Przyczyną zajęcia się tą problematyką jest, po pierwsze, skala zjawiska – tysiące norm technicznych występujących w obrocie, po drugie zaś – brak w nauce prawa administracyjnego szerszych opracowań dotyczących tej tematyki.

Już na wstępie należy podkreślić, że termin „norma powstająca w procesie normalizacji” jest w nauce prawa rozumiany niejednolicie. W przyjętym w tej pracy ujęciu zgodnie z tytułem uwaga zostanie poświęcona normom technicznym, a więc zostaną pominięte szczegółowe analizy odnoszące się do tej części norm, które choć powstają w procesie normalizacji, nie mają rzeczywistego charakteru norm technicznych. Przyjętym w pracy założeniem będzie traktowanie jako właściwych norm technicznych tych, które są normami zachowania (regułami postępowania). Pozostałe normy powstające w procesie normalizacji, jak normy znaczeniowe czy klasyfikacyjne, które służą do rekonstrukcji normy zachowania w połączeniu z odrębnymi regulacjami, w ujęciu przyjętym w pracy mają znaczenie wyłącznie akcesoryjne . Mając na względzie powyższe zastrzeżenie i fakt, że normy techniczne są zdecydowanie dominujące wśród wszystkich norm powstających w procesie normalizacji, w tej pracy będzie używane jedno pojęcie „norma techniczna”, co pozwoli odróżnić normy powstające w procesie normalizacji od innego rodzaju norm (np. moralnych). Gdy prowadzone analizy wymagać będą podkreślenia procesu, w którym powstają, zostanie użyte pełne sformułowanie, tj. „norma powstająca w procesie normalizacji” . Ewolucja rozwiązań technicznych i określających je norm wskazuje istotne na gruncie prawa problemy relacji, jakie zachodzą między światem techniki i podejmowanymi w nim różnorodnymi działaniami o charakterze technicznym a działalnością prawotwórczą obejmującą regulację zachodzących w tej materii zdarzeń. W niniejszej pracy została podjęta próba zbadania i usystematyzowania tych relacji.

Podstawowym celem pracy, co sygnalizuje jej tytuł, jest określenie prawnych aspektów normy technicznej oraz jej znaczenia dla prawa administracyjnego. Poczynione ustalenia mają potwierdzić, czy granice prawa administracyjnego mogą być przesunięte dzięki normalizacji i normom technicznym. Dla realizacji celu głównego zostały postawione również cele dodatkowe. Po pierwsze, polegające na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy normy powstające w procesie normalizacji to akty niewiążące prawa (miękkie prawo), postać samoregulacji lub współregulacji, czy też może narzędzia deregulacji prawa twardego. Po drugie, polegające na dokonaniu oceny istniejących sposobów prawnej regulacji zagadnień technicznych oraz wynikających z nich konsekwencji w sferze stosowania prawa, obejmujących: ocenę niezbędności wprowadzania i stosowania w procesie prawnej regulacji zagadnień technicznych innych zasad aniżeli w „obszarach nietechnicznych”; wskazanie przesłanek uzasadniających konieczność prawnej regulacji zagadnień technicznych lub zrezygnowanie z niej i w konsekwencji ocenę, czy norma techniczna powinna być wyłączną metodą regulacji zagadnień technicznych.

Przyjętym w pracy założeniem jest określenie zagadnień administracyjnoprawnych związanych z normami technicznymi w sposób bardziej ogólny, tj. nieskupiający się na rozwiązaniach charakterystycznych dla konkretnych gałęzi materialnoprawnych (np. ochrony środowiska) . Stąd też w zasadniczej części sięgnięto do zasad o uniwersalnym charakterze dotyczących prawa administracyjnego jako całości oraz określenia przede wszystkim wspólnych cech norm technicznych, niezależnie od tego, czy są to normy polskie, europejskie czy międzynarodowe. Dla pełnej jednak analizy zostały także wyróżnione cechy, które są charakterystyczne dla poszczególnych rodzajów tych norm i ich zastosowań.

W trakcie prowadzonych badań, w wymagających tego obszarach, sięgnięto po analizę ujęcia materialnego poszczególnych zagadnień prawnych, dotyczących m.in. konstytucyjnych podstaw wprowadzanych unormowań technicznych, charakterystyki normy technicznej, pojęcia Polskiej Normy i przepisu technicznego czy odesłań pozasystemowych do zasad wiedzy technicznej. Uwzględnione zostały również, aczkolwiek w węższym zakresie, zagadnienia proceduralne, w tym dotyczące ujednolicania stanowienia przepisów technicznych w Unii Europejskiej. Zostały też poddane analizie sposoby oraz odpowiednie formy reglamentacji rozwoju techniki, jak również faktyczna transparentność prawnej regulacji postępu technicznego i zakresu niezbędnej ingerencji publicznoprawnej w tym obszarze. Omówienie tych zagadnień nie wydawało się możliwe bez wskazania – w zakresie ograniczonym ramami pracy – historycznych aspektów rozwoju regulacji publicznoprawnych w tym obszarze. W rozważaniach sięgnięto po przykłady rozwiązań prawnych z różnych dziedzin, przy czym szczególną uwagę zwrócono na konstrukcje prawa odnoszące się do ochrony informacji, w tym danych osobowych.

Przyjęto hipotezę, że systemy prawa w obszarze zagadnień technicznych oparte wyłącznie na prawie stanowionym nie są efektywne i powinny być uzupełniane normami technicznymi, które z kolei tworzone w ramach normalizacji przesuwają granice prawa administracyjnego.

Charakterystyka prawnych kontekstów norm technicznych, ich znaczenie dla prawa administracyjnego oraz wyznaczony obszar badawczy dostarczyły wielu zagadnień problemowych o różnorodnej etiologii, zwłaszcza prawnodogmatycznych, ale również teoretycznych i o charakterze praktycznym. Przedmiotem podjętych badań są głównie regulacje administracyjnego prawa materialnego oraz tworzone na ich podstawie struktury. Sprecyzowanie i wyjaśnienie znaczenia pojęć niezbędnych dla realizacji założonego celu oraz przyjęta płaszczyzna badań determinowała sposób ich prowadzenia oraz dobór metod badawczych. Z kolei wskazanie metod badawczych umożliwiło określenie kierunku, przedmiotu i zakresu badań.

W pierwszych rozdziałach zostały dokonane wstępne ustalenia, które miały na celu wskazanie znaczenia używanych w pracy podstawowych pojęć oraz uzasadnienie stosowanej aparatury pojęciowej. Terminy szczegółowe pojawiające się w trakcie rozważań – dla usunięcia ewentualnych wątpliwości co do ich znaczenia i użytego kontekstu – były objaśniane także w rozdziałach, w których występowały. W pierwszym rozdziale, tworząc bazę dla dalszych wywodów, z uwzględnieniem ustaleń doktryny, dokonano analizy pojęć „legislacja administracyjna”, „normalizacja” oraz „źródła prawa administracyjnego”. W trakcie badania zagadnienia normalizacji uwzględniono jej interdyscyplinarność oraz techniczny charakter procesu, który opisuje, wskazano pojęcia, na których się opiera, a dla właściwej realizacji założonego celu sięgnięto do historycznych uwarunkowań, które wpłynęły na obecny jej kształt. Porównując uzyskane wyniki z charakterystycznymi ujęciami legislacji administracyjnej, dokonano oceny obszarów autonomicznego i uzupełniającego wpływu na kształtowanie normy technicznej, a także jej umiejscowienia w systemie źródeł prawa administracyjnego. Wskazano też, jako uzasadnienie dla deregulacji prawa, nieprawidłowości przy jego tworzeniu, które prowadzą do niekorzystnych zjawisk określanych jako inflacja prawa. Zamierzeniem tego rozdziału było również wyjaśnienie przyczyn dużej różnorodności instrumentów wykorzystywanych przy powstawaniu prawa oraz szerokiego sięgania po instrumenty prawnie niewiążące przy jego kształtowaniu. Pozwoliło to ukierunkować dalszą analizę na stwierdzenie, czy normy techniczne są właściwym instrumentem, który może być skutecznie użyty dla deregulacji prawa twardego. Poszukując odpowiedzi na to pytanie, przeanalizowano nie tylko zinstytucjonalizowany proces tworzenia prawa, jego powstawania i kształtowania, lecz także różnic w podejściu prawniczym i regulatywistycznym.

Dla dopełnienia kontekstu prowadzonych badań zwrócono uwagę na przekształcanie form działania administracji, gdyż – jak pisał Janusz Łętowski – tradycyjny zamknięty system prawnych form działania administracji musi ulegać przekształceniom w kierunku systemu otwartego, elastycznego, odpowiadającego na wyzwania stawiane współczesnej administracji .

W rozdziałach drugim i trzecim została przeprowadzona analiza wzajemnych relacji między pojęciami normy prawnej, normy technicznej, przepisem prawnym oraz przepisem administracyjnym. W ramach tej części badań szczególna uwaga została poświęcona ocenie – przez pryzmat pojęcia normy stanowiącej wzorzec oceny prawidłowości działań – normy technicznej jako głównego nośnika wzorcowej treści technicznej. Poddano analizie określone elementy odnoszące się do normy technicznej, jak m.in. inicjowanie procesu jej wydawania, sporządzanie, partycypacja w wydawaniu, wejście w życie, obowiązywanie, publikacja czy dostęp do treści normy. W rozdziale tym, poza porównaniem normy prawnej i technicznej, poszukiwano odpowiedzi na dalsze pytania szczegółowe: jaki jest status prawny normy technicznej i czy przez umieszczenie jej w przepisie prawnym przestaje być jedynie dobrowolnym zaleceniem, lecz jej stosowanie staje się automatycznie obowiązkowe. Co dzieje się w sytuacji zmiany normy technicznej (której treść jest niezależna od prawodawcy), gdy została powołana w przepisie? I w końcu: jak należy zinterpretować odesłanie do norm technicznych niezgodnych z ustawami oraz czy w analizowanym ujęciu w skali globalnej administracja sprawowana jest przez prywatne instytucje wyposażone w funkcje regulacyjne?

Jednym z założeń tego rozdziału było uporządkowanie terminologiczne, które pozwoliło na bliższą ocenę wprowadzanych rozwiązań, przy założeniu różnorodności form, w jakich są powoływane normy, jak i podmiotów je wprowadzających, a także związanych z nimi zagrożeń.

Obecny status norm technicznych w Polsce jest ściśle związany z wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej oraz dynamicznym rozwojem gospodarczym. Zmiany te powodują, jak podkreśla Jan Zimmermann, „że ustawodawca przestał się mieścić w klasycznych podziałach i stanowi dla administracji publicznej formy działania łamiące nieraz utarte kryteria klasyfikacji. (...) Warto jednak postulować, aby tworząc nowe rozwiązania prawne i nowe formy działania, prawodawca nie zapomniał o pewnych przyjętych regułach. Łamiąc je i wprowadzając dużą, czasem nadmierną dowolność w kształtowaniu form, prowadzi się nie tylko do chaosu terminologicznego, lecz także do niepewności kompetencyjnej albo niepewności co do skutków przyjętych rozwiązań, co może zniweczyć założony cel danej regulacji” .

Po zbadaniu tych podstawowych relacji na bazie dokonanych ustaleń została podjęta próba oceny miejsca normy technicznej w systemie normatywnym.

W rozdziale czwartym poddano analizie pozycję krajowej jednostki normalizacyjnej, jaką jest Polski Komitet Normalizacyjny, zaczynając od jego genezy. W dalszej części zostały przedstawione funkcje i zadania oraz dokonano próby oceny jego charakteru. Na koniec zwrócono uwagę na podejmowane w doktrynie rozważania związane z zarządzaniem publicznym na przykładzie kontroli zarządczej Polskiego Komitetu Normalizacyjnego. W tym rozdziale niezbędne było sięgnięcie do zagadnień ustrojowych, nieco odbiegających charakterem od pozostałych w pracy. Bez nich jednak obraz mechanizmów związanych z normami technicznymi nie byłby pełny.

W rozdziale piątym poddano analizie znaczenie i wykorzystanie prawa niewiążącego w procesie europeizacji prawa administracyjnego. Na początku rozważań tego rozdziału przedstawiono podstawowe ustalenia doktryny prawa administracyjnego dotyczące europeizacji oraz przyjętych dla niej założeń. Pozwoliły one ukazać znaczenie innych, poza regulacjami prawa twardego, instrumentów wykorzystywanych do jej realizacji. Na bazie uzyskanych wyników ukazano m.in., że tworzenie norm technicznych, jako instrumentu uzupełniającego, ujawnia aktualne tendencje w prawie administracyjnym w zakresie relacji między władzą administracyjną i prywatnymi podmiotami. Utworzone w wyniku tego rodzaju współdziałania normy, występujące (zgodnie z założeniami wstępnymi) w ramach szeroko rozumianego soft law, są często przyczynkiem do uczynienia z nich później regulacji prawnie wiążących. Jak wskazuje Jolanta Jabłońska-Bonca, regulacje tego typu – niemające charakteru przymusowego, żyjące własnym życiem, zawierające tzw. otwarte normy – „są symptomem dynamicznych przemian we współczesnych systemach normatywnych. Ten sposób lansowania i wypróbowania ambitnych koncepcji reprezentujących wysokie standardy jest oznaką poszukiwania nowych dróg kształtowania stosunków społecznych” . Założeniem cząstkowym realizowanym w tym rozdziale było określenie granic regulacji „miękkim prawem”, które w konsekwencji miały być pomocne w określeniu, co powinno być objęte normami technicznymi, a co przepisami powszechnie obowiązującymi. Takie ustalenie z kolei pomogło w określeniu przydatności mechanizmu uregulowania innymi niewiążącymi instrumentami (np. kodeksami dobrych praktyk) w przypadku występowania ograniczeń w możliwości objęcia określonych dziedzin przepisami powszechnie obowiązującymi. Zbadano również wykorzystanie norm technicznych w ramach aktów programowych oraz przeprowadzono analizę podstawowych dokumentów w zakresie ujednolicania rynku oraz interoperacyjności. Takie ujęcie pozwoliło wskazać na zmianę sposobu podejścia do regulacji i poszukiwania alternatywnych rozwiązań w stosunku do przepisów prawa.

W szóstym rozdziale podjęto temat stosowanych mechanizmów znoszenia barier technicznych z wykorzystaniem normalizacji. Przeanalizowano w nim przede wszystkim mechanizmy harmonizacji norm technicznych w Unii Europejskiej. To rozległe zagadnienie zostało świadomie ograniczone do wskazania unijnych instrumentów ujednolicających stosowanie norm i przepisów technicznych w krajach członkowskich. Przeprowadzona analiza pozwoliła jednak ocenić, jakie działania administracji publicznej powinny być w tym aspekcie podejmowane .

W pracy zostały wykorzystane wszystkie trzy klasyczne metody badawcze, właściwe szczegółowym naukom prawnym. W najszerszym zakresie posłużono się metodą formalno-dogmatyczną oraz prawnoporównawczą. Metoda historyczna była wykorzystana w wąskim zakresie wyłącznie dla właściwego zrozumienia treści, celu i funkcji, jaką pełniła normalizacja przed osiągnięciem jej obecnego kształtu. Przyjęta metodologia warunkowała dobór źródeł, którymi były akty normatywne, orzecznictwo oraz literatura przedmiotu. Należy jednocześnie zwrócić uwagę na niedostatek opracowań i publikacji w podjętym obszarze badawczym. Istotnym materiałem źródłowym były również dokumenty normatywne, a w szczególności normy, akty programowe oraz dokumenty powstałe w wyniku współpracy w ramach sieci organów administracyjnych.

W pracy uwzględniono stan prawny na dzień 31.07.2017 r.

***

Autor składa podziękowania dla Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, a w szczególności dla Pana Prezesa dr inż. Tomasza Schweitzera i Pani Wiceprezes mgr inż. Jolanty Kochańskiej za możliwość wymiany doświadczeń zapoczątkowaną współorganizacją konferencji naukowej „Normalizacja i legislacja administracyjna” oraz za cenne uwagi, które wpłynęły na ostateczny kształt tej monografii.