Trociuk Stanisław, Prawa i wolności w stanie epidemii

Wprowadzenie w Polsce stanu epidemii w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem oraz zwalczaniem COVID-19 doprowadziło do ograniczenia w tym stanie podstawowych praw człowieka. Wprowadzając stan epidemii, władze publiczne uznały jednak równocześnie, że regulując sferę korzystania z konstytucyjnych wolności lub praw jednostki, posługiwać się będą narzędziami legislacyjnymi właściwymi dla szczegółowo opisanego w Konstytucji RP zwykłego trybu funkcjonowania państwa i jego organów, a więc bez potrzeby sięgania po rozwiązania legislacyjne właściwe dla konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych. W związku z tym, z punktu widzenia dochowania legislacyjnych standardów ochrony wolności lub praw człowieka, ocena działań prawodawczych podejmowanych w tym zakresie, zwłaszcza przez władzę wykonawczą wydającą rozporządzenia (art. 146 ust. 4 pkt 2 i art. 149 ust. 2 Konstytucji RP), musi uwzględniać ten aspekt. Władza publiczna w pełni świadomie, pomimo istniejących zagrożeń, zrezygnowała bowiem z instrumentów prawnych właściwych dla opisanych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych.

Z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości (art. 228 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto, co jest szczególnie istotne w kontekście problematyki ochrony praw człowieka, zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa (art. 228 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa może określić także podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (art. 228 ust. 4 Konstytucji RP).

Ogłoszony na terenie kraju stan epidemii, jako zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa, odpowiada opisanemu w art. 232 Konstytucji RP stanowi klęski żywiołowej. Z art. 232 Konstytucji RP wynika, że w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. W myśl art. 2 u.s.k.ż. stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.s.k.ż.). Zgodnie zaś z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej (a więc w stanie, po którego wprowadzenie nie sięgnęła Rada Ministrów) może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

Podkreślić jednak należy po raz kolejny, że Rada Ministrów w sposób świadomy zrezygnowała z formalnego i pozostającego w zgodzie z art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Rada Ministrów uznała zatem, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające (argument z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP), aby opanować istniejący stan epidemii. W związku z tym w pełnym zakresie w tak legislacyjnie ujętym systemie prawnym zwalczania epidemii do dopuszczalnych ograniczeń praw człowieka znajdują zastosowanie wszystkie konstytucyjne zasady obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych. Dlatego też w celu wprowadzania ograniczeń wolności lub praw człowieka nie można powoływać się, po dokonaniu takiego wyboru drogi prawnej zwalczania epidemii, jakiego dokonała Rada Ministrów, na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne, w tym także nie można tymi okolicznościami usprawiedliwiać ograniczeń praw człowieka czynionych w formie rozporządzeń. To sama Rada Ministrów przesądziła bowiem o tym, że w jej ocenie zwykłe środki konstytucyjne są adekwatne do zwalczania szczególnych zagrożeń w stanie epidemii. Dlatego słusznie zwraca się uwagę , że „brak stanu nadzwyczajnego uniemożliwia w świetle Konstytucji nadzwyczajne ograniczenie praw i wolności jednostki. Wprowadzenie mimo to takich ograniczeń przesądza o ich niekonstytucyjności, bowiem podlegają one ocenie w świetle zasad obowiązujących w czasie normalnego funkcjonowania państwa, w tym wymogów wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Potrzeba nadzwyczajnego ograniczenia praw i wolności jednostki w nadzwyczajnej sytuacji, jaką niewątpliwie jest epidemia COVID-19, nie usprawiedliwia naruszeń Konstytucji przez organy władzy publicznej. Te ostatnie, o ile nie zdecydują się na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego, muszą respektować wymóg wprowadzenia ograniczeń w formie ustawy, konieczność poszanowania zasady proporcjonalności oraz zakaz naruszania istoty ograniczanych praw i wolności”.

Zagadnienie to szeroko zostało przedstawione w wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanym do Prezesa Rady Ministrów . Wystąpienie to nie doprowadziło jednak do zasadniczego skorygowania tej niekonstytucyjnej praktyki, naruszającej podstawowe wolności lub prawa człowieka.