Felcenloben Dariusz, Prace geodezyjne realizowane na potrzeby budownictwa

I. Jednym z podstawowych określeń, do których odwołuje się ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest pojęcie „prac geodezyjnych”, które zdefiniowane zostało na potrzeby tego aktu normatywnego poprzez enumeratywne wyliczenie czynności technicznych i prawnych podejmowanych przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w związku z realizacją zadań określonych w tej ustawie lub opracowaniem przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego dokumentacji dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, a także na potrzeby budownictwa.

Ustawodawca postanowił jednocześnie, że wymienione w ustawie prace geodezyjne mogą być wykonywane:

Na potrzeby realizacji tych czynności ustawodawca zdefiniował odpowiednio procedury regulujące przebieg tego postępowania, poczynając od sformalizowanych reguł ustalających zasady zgłaszania prac geodezyjnych, wskazywania celu wykonywanej pracy, udostępniania wykonawcy prac materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przekazywania wyników tych prac do zasobu, a także ich weryfikacji przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej.

Praca geodezyjna, której efektem jest operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowi podstawę aktualizacji prowadzonych przez te organy baz danych, w tym: ewidencji gruntów i budynków, obiektów topograficznych czy sieci uzbrojenia itd. Sporządzona w ramach tych czynności dokumentacja geodezyjna dotycząca nieruchomości, w postaci różnego rodzaju map czy innych opracowań (wykazów, rejestrów itp.), wykorzystywana jest następnie w postępowaniach administracyjnych, sądowych czy cywilnoprawnych, a także na potrzeby budownictwa.

Ujawnione na podstawie wyników prac geodezyjnych dane w prowadzonych rejestrach, w szczególności dotyczące ewidencji gruntów i budynków, są wiążące dla organów administracji publicznej wykonujących zadania związane z planowaniem gospodarczym, planowaniem przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami (art. 21 p.g.k.).

Z tego też powodu należy przyjąć a priori, że procedury określające zasady wykonywania prac geodezyjnych, oraz sporządzania na ich podstawie dokumentacji stanowiącej podstawę aktualizacji informacji o danych ewidencyjnych, powinny gwarantować utrzymanie tych baz danych w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi, stanem faktycznym lub prawnym, obowiązującymi standardami technicznymi, a także zapewniać ochronę praw podmiotów, których procesy te dotyczą.

Ustawodawca, określając zasady realizacji prac geodezyjnych, przyznał osobom wykonującym te czynności odpowiednie uprawnienia (w art. 13 p.g.k.), które stanowią kontratyp włączający karną bezprawność dokonania czynu wynikającego z tego prawa, w tych przypadkach gdy jest to niezbędne do wykonania pracy geodezyjnej według określonego przepisami prawa ustalonego wzorca postępowania (standardów technicznych).

Aby umożliwić podmiotom wykonującym prace geodezyjne realizację tych uprawnień, ustawodawca nałożył jednocześnie na właścicieli i inne osoby władające nieruchomościami obowiązek ich udostępnienia na czas wykonywania tych czynności (art. 14 p.g.k.).

Z realizacją prac geodezyjnych dotyczących nieruchomości łączy się także problem odpowiedzialności za szkody wyrządzone w związku z ich realizacją, a także odpowiedzialności osób wykonujących te czynności.

Przedmiotem analizy niniejszego opracowania są przepisy:

Z czynnościami technicznymi realizowanymi przez wykonawcę prac geodezyjnych łączą się określone materialnym prawem administracyjnym procedury o charakterze pozajurysdykcyjnym (materialno-technicznym) oraz jurysdykcyjnym. Zawarte w Prawie geodezyjnym i kartograficznym odesłania do procedur uregulowanych w odrębnych dziedzinowo aktach prawa administracyjnego czy przepisach prawa cywilnego, prawa karnego itp. rodzi pewne problemy wynikające z rekonstrukcji przepisów tej ustawy na podstawie tak różnorodnego materiału prawnego.

II. Uzasadnieniem dla podjęcia tematu pracy jest brak opracowania monograficznego dotyczącego kompleksowej analizy określonych administracyjnym prawem materialnym procedur, ustalających zasady wykonywania prac geodezyjnych podlegających obowiązkowi ich zgłoszenia do właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (starosty), a także sporządzania opracowań geodezyjnych na potrzeby budownictwa oraz aktualizacji baz danych prowadzonych przez te organy. Niniejsza publikacja stawia sobie za cel wypełnienie tej istotnej luki w polskiej literaturze prawniczej, poprzez szerokie i wieloaspektowe omówienie zagadnień dotyczących sformalizowanych procedur związanych z realizacją obowiązku zgłaszania i przekazywania wyników prac geodezyjnych do właściwych organów, zasad weryfikacji dokumentacji przyjmowanej do zasobu w kontekście spójności przyjętych rozwiązań, a także uprawnień procesowych i materialnoprawnych podmiotów zainteresowanych ich wynikami oraz obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności wykonawców prac geodezyjnych.

Celem pracy i jej zasadniczym problemem badawczym jest odpowiedź na pytanie, czy aktualne regulacje prawne określające zasady wykonywania prac geodezyjnych we wskazanym zakresie zapewniają ich uczestnikom poczucie bezpieczeństwa prawnego, rozumianego jako trwałość przepisów prawnych i sposobu ich interpretacji, pewności prawnej oraz obliczalności działania zarówno wykonawców prac geodezyjnych, jak i organów stosujących prawo, spójności tych regulacji, a także wskazanie na rozwiązania, które dają takie gwarancje.

Prowadzone analizy obejmują nie tylko przepisy materialnego prawa administracyjnego, bezpośrednio definiujące te procedury, lecz także szerszy kontekst systemowy pozwalający na dokonanie ich oceny, mając na uwadze zarówno administracyjny charakter tych procesów, jak i skutki materialnoprawne, które one wywołują.

Na potrzeby tak określonego problemu badawczego sformułowano hipotezy, że brak jednoznacznie określonych:

Stałość rozumienia elementarnych pojęć, w tym definiujących zasady wykonywania prac geodezyjnych, jak i wykazywania poszczególnych obiektów ewidencyjnych w prowadzonych bazach danych, powinna być wartością nadrzędną, gwarantującą poczucie ciągłości ich rozumienia, porównywalności gromadzonych danych, a także wiarygodności tych rejestrów publicznych.

Rozwiązanie postawionego problemu badawczego oraz dokonanie weryfikacji przyjętych tez i hipotez było możliwe dzięki wykorzystaniu w pracy metody analizy z wykorzystaniem wykładni statycznej przepisów określających zasady wykonywania prac geodezyjnych we wskazanym zakresie.

III. Opracowanie ma przede wszystkim charakter teoretycznoprawny i dogmatyczny. Oparte zostało na normach prawa ustalających zasady postępowania administracyjnego tak procesowego, jak i materialnego oraz w części prawa cywilnego, a także założeniach teoretycznych, odwołując się do powszechnie akceptowanych metod wykładni prawa i praktyki ich stosowania. Z tego też powodu przy prowadzeniu analiz wykorzystano orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, które w części podejmowały się próby wyjaśnienia istotnych kwestii dotyczących analizowanych zagadnień. Praca ma w części metodologiczny charakter, odnoszący się przede wszystkim do sposobów interpretacji tekstu prawnego i przekładu przepisów prawa administracyjnego na normy konkretnego postępowania. W prowadzonych rozważaniach jako podstawowe narzędzie metodologiczne przyjęto metody logiczno-językowe, wychodząc z powszechnie akceptowanego założenia, że ta płaszczyzna koncentruje w sobie zarówno same badania nad prawem jako systemem językowym, jak i językowe aspekty praktyki prawniczej, obejmując takie zagadnienia, jak znaczenie poszczególnych wyrażeń językowych, uzasadnienie decyzji w procesach stosowania prawa, struktura normy prawa itd. Analiza poszczególnych procedur geodezyjno-prawnych osadzona została w całym normatywnym systemie prawa i obejmuje nie tylko przepisy materialnego prawa administracyjnego bezpośrednio regulujące zasady ich stosowania, lecz także szerszy kontekst pozwalający na dokonanie ich oceny w odniesieniu do stanowionych lub wyprowadzonych w drodze wykładni norm z różnych innych aktów prawnych o charakterze dziedzinowym , które mają lub mogą mieć istotnie znaczenie przy ich realizacji. Prowadzone rozważania nie zostały przy tym ograniczone jedynie do interpretacji o charakterze terminologicznym czy aksjologicznym, lecz były dokonywane także na gruncie teoretycznym i metodologicznym w celu zidentyfikowania i zdefiniowania istotnych cech, typowych dla analizowanych postępowań.

IV. Konstrukcja pracy podporządkowana została możliwości realizacji założonego kierunku argumentacji wyznaczonego w sformułowanych celach pracy oraz hipotezach i tezach badawczych. Z tego też powodu przyjęta została chronologiczno-problemowa struktura pracy, wynikająca z układu poszczególnych jednostek redakcyjnych ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także określonej przez ustawodawcę systematyki podziału prac geodezyjnych na poszczególne rodzaje (cele) oraz procesowej i materialnoprawnej odrębności wyodrębnionych procedur geodezyjno-prawnych.

W pierwszej części opracowania, zawierającej pięć rozdziałów, dokonano wykładni pojęć: prac geodezyjnych i wykonawcy prac geodezyjnych oraz wskazane zostały podmioty uprawnione do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii w odpowiednich zakresach wskazanych przez ustawodawcę (rozdział 1). Szczegółowej analizie poddane zostały procedury prawne określające: zasady zgłoszenia prac geodezyjnych do właściwych organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, forma przekazywania dokumentów i zbiorów danych powstałych w ich wyniku, a także zakres i tryb weryfikacji tych opracowań przed ich włączeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (rozdziały 2–3). Przedmiotem rozważań tej części opracowania (rozdział 4) są także zagadnienia procesowe dotyczące regulacji określających styk postępowania materialno-technicznego i administracyjnego w sprawie weryfikacji dokumentacji geodezyjnej przyjmowanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Analizie poddane zostało pojęcie weryfikacji, jej zakres i przedmiot, a także sam przebieg tego postępowania. Ustalono, od zaistnienia jakich przesłanek formalnych uzależnione zostało wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie oraz wskazano zakres tego postępowania i możliwe formy jego zakończenia. Zaprezentowano argumenty przemawiające za możliwością dokonywania w trakcie trwającego postępowania administracyjnego kolejnej weryfikacji dokumentacji geodezyjnej w trybie materialno-technicznym, zakończonej pozytywnym protokołem, oraz skutki formalne z tego wynikające.

Przedmiotem analiz części drugiej, składającej się z czterech rozdziałów (rozdziały 6–10), są regulacje ustalające zakres uprawnień podmiotów realizujących prace geodezyjne, obowiązki osób władających nieruchomościami wobec wykonawców tych czynności, a także zagadnienia prawne dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej, wykroczeniowej i karnej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz organów administracji geodezyjnych zobowiązanych do weryfikacji dokumentacji powstałej w ich wyniku przekazywanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Szczegółowej analizie poddane zostało zagadnienie prawne dotyczące zasad naprawiania szkód powstałych w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych. Przedstawione rozważania służyć miały wskazaniu rodzajów szkód powstałych w ich trakcie, zróżnicowanych form rekompensaty za doznane z tego tytułu uszczerbki o charakterze materialnym, a także odpowiedzialności deliktowej i kontraktowej z tego wynikającej. Przedmiotem tej części opracowania (rozdziału 8) jest również zagadnienie dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii regulujące normatywne jej podstawy, rodzaje kar dyscyplinarnych, jak i zasady ich wymiaru, a także określające przebieg postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego oraz kontratypy wyłączające dyscyplinarną bezprawność czynu, okoliczności wyłączające winę, przedawnienie karalności przewinienia dyscyplinarnego oraz ustanie stosunku ustrojowoprawnego. Natomiast w rozdziale 9 przedstawiona została problematyka dotycząca odpowiedzialności wykroczeniowej i karnej wykonawców prac geodezyjnych z tytułu naruszenia przepisów ustalających zasady ich realizacji, a także odpowiedzialności organów administracji geodezyjnej zobowiązanych do weryfikacji wyników tych czynności.

W części trzeciej (rozdziały 11–12) zostały przedstawione i poddane analizie regulacje prawne ustalające zasady wykonywania prac geodezyjnych na rzecz budownictwa, które podlegają obowiązkowi ich zgłoszenia do właściwego organu administracji geodezyjnej. W rozdziale 11 zaprezentowano zagadnienie dotyczące ustalenia znaczenia normatywnego pojęcia „mapy do celów projektowych” zdefiniowanego w art. 2 pkt 7a p.g.k. Przedstawiono wykładnię językową, systemową i logiczną tego terminu oraz wyrażeń definiujących to określenie. Poczynione uwagi pozwoliły na sformułowanie tezy, że mapa do celów projektowych to jednostkowe i jednorodne opracowanie kartograficzne, które w swej treści powinno być zgodne zarówno ze stanem faktycznym w terenie, jak i w sposób jednolity, zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, przedstawiać (wizualizować) poszczególne elementy (obiekty) stanowiące treść mapy zasadniczej lub mapy, o której mowa w art. 4 ust. 2 p.g.k. W rozdziale 12 omówiono zasady wykonywania prac, których celem jest geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych, w kontekście realizacji nałożonego na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentacji na potrzeby aktualizacji baz danych, wymienionych w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 12 p.g.k., prowadzonych przez starostę oraz złożenia wniosku o zakończeniu budowy. Analizie poddano także zasady opracowania przez geodetę uprawnionego informacji o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu.

W części czwartej przedstawione zostały i poddane analizie prace geodezyjne ustawowo wyłączone z obowiązku dokonania ich zgłoszenia do właściwego miejscowo starosty, których wykonanie skutkuje koniecznością aktualizacji baz danych prowadzonych przez te organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (rozdział 13), a także inne prace geodezyjne wykonywane na potrzeby realizacji obowiązku zgłaszania aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków (rozdział 14). Wskazano niespójności pomiędzy przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne a aktami wykonawczymi regulującymi te zagadnienia.

W rozdziale 15 poddano analizie określone w art. 24 ust. 2a, 2b i 2c p.g.k. procedury ustalające zasady aktualizacji informacji o danych ewidencyjnych i ich rozróżniania na te, które realizowane są wyłącznie z urzędu przez organ rejestrowy, oraz te, które inicjowane są z wniosku podmiotu zainteresowanego w sprawie albo wskutek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych. Wskazano, w jakich przypadkach aktualizacja danych ewidencyjnych winna być realizowana w trybie materialno-technicznym, a w jakich wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o wprowadzeniu zmian do rejestru lub odmowie dokonania tej czynności. W tej części pracy poddane zostały analizie także procedury modernizacji operatu ewidencyjnego podejmowane przez organ rejestrowy celem utrzymania tego operatu w stanie aktualności.

W końcowej części pracy sformułowano wnioski z przeprowadzonych rozważań, stanowiące próbę odpowiedzi na pytania będące głównym problemem badawczym pracy. W oparciu o wnioski płynące z dokonanych rozważań sformułowane zostały propozycje de lege ferenda, obejmujące postulowane sposoby wykładni poszczególnych regulacji prawnych, jak również zmiany legislacyjne w tym zakresie.

Zagadnienia dotyczące zasad wykonywania prac geodezyjnych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, których realizacja łączy się z obowiązkiem przekazania powstałej dokumentacji do właściwego miejscowo starosty (art. 12 ust. 1 pkt 3 p.g.k.), przedstawione zostały w odrębnej publikacji książkowej.