Święch Katarzyna, Pozycja rodziny w polskim prawie podatkowym

Problematyka opodatkowania rodzin w Polsce stale zyskuje na aktualności. Jest przedmiotem ożywionej dyskusji, w której ścierają się argumenty natury społecznej, prawnej i politycznej. Za podstawowe przesłanki takiego stanu rzeczy można uznać pogłębiający się kryzys finansów publicznych oraz zauważalny kryzys demograficzny, oznaczający stale utrzymujący się ujemny przyrost naturalny, a także emigrację zarobkową, zwłaszcza osób w wieku produkcyjnym. Niewątpliwie pomiędzy tymi zjawiskami zachodzą liczne i ścisłe zależności. Niekorzystne zmiany demograficzne implikują wzrost wydatków publicznych, zwłaszcza z tytułu obowiązkowych ubezpieczeń społecznych. Realizacja celów szeroko rozumianej polityki społecznej pozostaje więc w bezpośrednim związku z wydatkowaniem środków publicznych. Stale rosnący dług publiczny wymaga ograniczenia wydatków, także na najogólniej pojmowane cele społeczne, w tym związane z funkcjonowaniem i prawidłowym rozwojem rodziny.

Nie bez znaczenia pozostają także konsekwencje w zakresie dochodów budżetowych. Zasadniczym źródłem dochodów zarówno budżetu państwa, jak i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, pozostają wpływy z danin publicznych, a przede wszystkim z podatków. Konieczność zwiększenia dochodów wywołuje zatem skutek w postaci wzrostu obciążeń podatkowych i parapodatkowych. Przyjęcie tej prawidłowości uznawane jest za zgodne z podstawową funkcją podatków, jaką jest funkcja fiskalna.

Niemożliwe jest jednak pominięcie drugiej zasadniczej roli przypisywanej systemowi podatkowemu i poszczególnym jego elementom składowym, tj. podatkom, a mianowicie mechanizmu realizacji celów pozapodatkowych – w tym przede wszystkim społecznych. W tym kontekście należy podkreślić, że za jedną z podstawowych wartości (struktur) w funkcjonowaniu wspólnoty uznać należy rodzinę. W prawodawstwie państw demokratycznych pozostaje ona pod szczególną ochroną państwa, co znajduje odzwierciedlenie m.in. na gruncie aktu prawnego najwyższej rangi, jakim jest konstytucja. Funkcjonowanie rodziny jest więc podstawą istnienia państwa, właściwych relacji pomiędzy różnymi grupami społecznymi oraz pomiędzy kolejnymi pokoleniami. Wydaje się, że system podatkowy nie może pozostawać neutralny wobec tych wartości.

Podkreślić też należy, że system podatkowy, określany, w najszerszym ujęciu, jako ogół zasad, norm prawnych oraz instytucji związanych z podatkami , funkcjonujących w danym czasie i w danym państwie, jest historycznie zmienny i uwarunkowany wieloma czynnikami, zarówno o charakterze społecznym, jak i politycznym. Podlega nieustannej ewolucji będącej następstwem rozwoju tak stosunków społeczno-gospodarczych, jak i roli przypisywanej państwu w danym czasie. Pogodzenie funkcji fiskalnych i społecznych jest naturalnie wysoce utrudnione, a wymaga przede wszystkim precyzyjnego i długofalowego określenia przyjętych do realizacji założeń . Dopiero przy spełnieniu tego warunku możliwe jest poszukiwanie mechanizmów realizacji celów w sposób możliwie najbardziej efektywny. Niemożliwe jest przy tym osiągnięcie założonych celów przy braku stabilizacji politycznej i ekonomicznej .

W związku z powyższymi stwierdzeniami można przyjąć założenie, że problematyka opodatkowania rodziny ma szczególne znaczenie, a jej skutki ujawniają się w wielu sferach, często niezwiązanych wprost z konkretnymi i wymiernymi skutkami podatkowymi, np. w sferze edukacyjnej, kulturalnej, ochrony zdrowia. Skutki takie są jednak zauważalne w dłuższych okresach.

Jest to zatem materia złożona i wymagająca poczynienia wstępnych ustaleń terminologicznych.

Przede wszystkim nasuwa się pytanie, czy w ogóle uzasadnione jest posługiwanie się sformułowaniem „system opodatkowania rodziny”. O systemie można bowiem mówić wtedy, gdy tworzą go pewne spójne, uporządkowane wewnętrznie elementy, charakteryzujące się pewnymi istotnymi cechami wspólnymi . W ten sposób można umownie wyróżnić np. system opodatkowania nieruchomości. Uwzględniając tę prawidłowość niemożliwe jest wskazanie na regulacje zarówno ogólnego, jak i szczegółowego prawa podatkowego, których celem byłoby jednolite określenie zasad opodatkowania członków rodziny. Zakres podmiotowy opodatkowania nie jest też, co do zasady, odzwierciedleniem powiązań familijnych.

Najistotniejsza jednak wątpliwość wynika z braku, i to generalnie na gruncie całego prawodawstwa polskiego, definicji legalnej pojęcia rodziny.

Za użyteczne nie można uznać w tym względzie określenia rodziny, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , jako że sformułowana definicja znajduje zastosowanie jedynie na potrzeby powołanej ustawy, a ustawodawca na gruncie prawa podatkowego nie odwołuje się do niej, nakazując odpowiednie jej stosowanie. Poza tym należy zauważyć, że istotnie różny jest cel regulacji prawa podatkowego i ustawy o pomocy społecznej , w związku z czym bezpośrednie odniesienie kręgu osób stanowiących rodzinę na gruncie ustawy o pomocy społecznej, do ustaleń prawa podatkowego, w znaczny sposób wpływałoby na ograniczenie obowiązków podatkowych w tych sytuacjach, gdy skutkiem powiązań rodzinnych jest redukcja ciężaru daninowego.

Rodzina jest bowiem uznawana przede wszystkim za kategorię socjologiczną, tworząc pewną zbiorowość, której członków łączą więzi o charakterze małżeństwa, powinowactwa, pokrewieństwa lub adopcji . Te powiązania o charakterze biologicznym lub prawnym są przedmiotem regulacji wielu gałęzi prawa. Istotne znaczenie posiadają też związki natury emocjonalnej, kulturowej, przestrzennej, a przede wszystkim ekonomicznej. Z tego punktu widzenia charakterystyczne jest w naukach ekonomicznych czynienie przedmiotem badań nie rodziny, ale gospodarstwa domowego. Pojęcie to mogłoby być bardziej użyteczne dla potrzeb systemu podatkowego, ale również nie znajduje ono normatywnego odzwierciedlenia w obowiązującym systemie prawnym, w związku z czym pozostaje niejednoznaczne .

Definicji rodziny nie sformułowano także na potrzeby prawa podatkowego, chociaż powszechne jest odwoływanie się w doktrynie do prorodzinności (lub jej braku) systemu podatkowego. Ustawodawca jedynie na potrzeby niektórych aktów szczegółowego prawa podatkowego formułuje elementy konstrukcyjne podatku, które w sposób bezpośredni lub pośredni statuują pozycję prawną członków rodziny. Należy jednak zauważyć, że na gruncie regulacji tradycyjnie zaliczanej do materii ogólnego prawa podatkowego, jaką jest ordynacja podatkowa , posłużono się terminem „rodzina”, określając warunki odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe osób uznanych za członków rodziny. Jednoznacznie jednak należy stwierdzić, że w ten sposób nie została określona uniwersalna definicja legalna rodziny, którą można byłoby stosować w całym systemie prawa podatkowego. Porównując zakres uprawnień podatkowych z odpowiedzialnością za zobowiązania podatkowe można też wskazać, że ta ostatnia jest zdecydowanie szersza niż zakres respektowanych i uprzywilejowanych przez ustawodawcę powiązań rodzinnych. Do członków rodziny ponoszących z podatnikiem solidarną odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe, w myśl postanowień ordynacji podatkowej, zalicza się także osobę pozostającą z podatnikiem w faktycznym pożyciu, o ile spełnione są pozostałe ustawowe przesłanki tej odpowiedzialności.

Brak jest, w związku z tym, symetrii pomiędzy normami zaliczanymi do ogólnego i szczegółowego prawa podatkowego, co oczywiście uznać można za zjawisko niepożądane.

Mówiąc o podatkowoprawnych następstwach związków rodzinnych należy także uwzględnić najczęściej stosowaną przedmiotową klasyfikację podatków, zgodnie z którą podatki dzieli się ze względu na przedmiot opodatkowania i wyróżnia się: podatki majątkowe, przychodowe, dochodowe oraz konsumpcyjne. Jak z tego jednoznacznie wynika, przesłanki zaliczenia podatku do jednej ze wskazanych kategorii nie pozostają w żadnym związku z cechami podmiotu opodatkowania. W każdej jednak ze wskazanych kategorii podatków występują regulacje prawne odnoszące się do cech osobistych podatnika. Te z nich, które nawiązują do sytuacji rodzinnej podmiotu zobowiązanego, można uznać za regulacje dotyczące problematyki opodatkowania rodziny – w szerokim rozumieniu tego pojęcia.

W związku z powyższym wydaje się, że bardziej uzasadnione jest uznanie, że w systemie podatkowym określono zasady (reguły) odnoszące się do związków rodzinnych, a nawet niekiedy konstrukcja czy charakter danego podatku wymaga ich uwzględnienia. Bardziej poprawne jest wyszukiwanie w konstrukcjach podatkowych tzw. „związków rodzinnych” i badanie ich wpływu na obciążenia podatkowe, niż próba wykazania, że ustawodawca w mniej lub bardziej zamierzonym celu starał się stworzyć wewnętrznie spójny system opodatkowania rodziny.

Należy przy tym odnotować, że nie wszystkie regulacje prawne, o których mowa wyżej, mają charakter preferencji podatkowych; niejednokrotnie uwzględnienie powiązań rodzinnych między osobami fizycznymi wyklucza możliwość stosowania przywilejów, z których mogą korzystać pozostałe podmioty podatku.

Celem takiej praktyki jest przede wszystkim wypracowanie rozwiązań prawnych zapobiegających zjawiskom uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania, a zatem uszczelnienie systemu podatkowego.

Użycie sformułowania „opodatkowanie rodziny” należy wobec tego odnieść do tych regulacji przyjętych w aktach prawnych zaliczonych do szczegółowego prawa podatkowego, które dotyczą osób uznanych za członków rodziny na gruncie tego aktu prawnego; regulują status podatkowy tych osób. Odniesienie to może przy tym przyjąć bezpośredni lub pośredni charakter. Należy bowiem podkreślić, że każde obciążenie podatkowe osoby fizycznej wywołuje skutki nie tylko bezpośrednio w jej majątku czy też dochodzie, ale także wpływa na sytuację osób z nią związanych, zwłaszcza pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym i na jej utrzymaniu.

Przedmiotem niniejszego opracowania jest analiza konstrukcji prawnej podatków tworzących system podatkowy w aspekcie tych przepisów, które warunkują opodatkowanie rodziny. Za podstawowy, aczkolwiek nie jedyny cel pracy przyjęto zatem określenie pozycji podatkowoprawnej rodziny, zwłaszcza w Polsce, w okresie reformy systemu podatkowego – uwarunkowanej z kolei zmianami społeczno-gospodarczymi i ustrojowymi po 1989 r. Ustalenie statusu prawnego rodziny będzie przy tym polegało nie tylko na określeniu zakresu preferencji podatkowych do niej adresowanych, lecz również na badaniu jaki jest subiektywny i obiektywny ciężar opodatkowania rodzin w Polsce.

Jako jedno z podstawowych założeń przyjęto, że system podatkowy powinien realizować nie tylko funkcje fiskalne, ale także powinien służyć realizacji celów pozapodatkowych . Jak już podniesiono, wypracowanie kompromisu w tym przypadku jest skomplikowane, ale i nieodzowne, bowiem państwo i jego organy nie mogą ignorować zjawisk, które w przyszłości będą decydowały o tzw. rozwoju cywilizacyjnym, potencjale gospodarczym oraz społecznym.

W kontekście powyższych stwierdzeń podjęto próbę odpowiedzi na nie mniej istotne pytanie, czy system podatkowy faktycznie odpowiada powyższemu założeniu, a jeśli tak, to jaki jest zakres rodzinnych preferencji podatkowych i czy powinny być one limitowane z przyczyn stricte fiskalnych. To z kolei implikuje podjęcie rozważań co do charakteru poszczególnych przywilejów podatkowych w odniesieniu do rodziny i stwierdzenia czy mają jednolity charakter, i jakie są przesłanki ich funkcjonowania. Poza tym należy określić, czy instrumenty te są stosowane w sposób sprawiedliwy i racjonalny, z poszanowaniem elementarnych zasad podatkowych, sformułowanych tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Pozwoli to z kolei na ustalenie, czy cele polityki podatkowej są określone w wystarczająco długiej perspektywie i czy możliwe jest uznanie, że stanowi ona element polityki rodzinnej państwa.

Prowadzone badania nie miały przy tym doprowadzić do przedstawienia teoretycznego modelu systemu podatkowego o charakterze prorodzinnym, lecz raczej skonfrontować obowiązujące regulacje prawne z przyjętymi założeniami, tzn. z uznaniem, że system podatkowy powinien również realizować pozafiskalne cele opodatkowania.

W związku z realizacją podstawowego celu badawczego rozważaniom poddano następujące grupy problemów, sformułowane jako pytania (tezy badawcze):

Jak zaznaczono na wstępie, przedmiotem rozważań stały się jedynie akty szczegółowego prawa podatkowego. To one bowiem bezpośrednio determinują wysokość świadczeń podatkowych, a co za tym idzie pozwalają na zbadanie skali obciążeń podatkowych rodzin i ustalenie, czy system podatkowy faktycznie jest prorodzinny, czy też cechy tej nie można mu przypisać. W rozważaniach pominięto zatem problematykę odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe następców prawnych i osób trzecich, mimo że odnoszą się one niejednokrotnie wprost do osób spokrewnionych, spowinowaconych lub pozostających w faktycznym pożyciu z podatnikiem. Jak jednak wskazano, dotyczą materii ogólnego prawa podatkowego i z tego względu nie zostały poddane analizie.

Rozważania prowadzono na bazie kompleksowej i wieloaspektowej analizy aktów prawnych, zarówno aktualnie obowiązujących, jak i obowiązujących w poprzednich okresach , a także poglądów doktryny i dorobku orzecznictwa sądowego. W niezbędnym zakresie uwzględniono również urzędowe interpretacje przepisów prawa podatkowego.

Należy odnotować, że pomimo bogatego dorobku literatury prawa podatkowego kompleksowe omówienie problematyki opodatkowania rodziny nie jest zjawiskiem powszechnym. W dotychczasowym piśmiennictwie najistotniejsze znaczenia posiada monografia prof. H. Litwińczuk Opodatkowanie rodziny. Nie negując znaczenia wskazanej pozycji, należy zauważyć, iż w odmienny sposób został sformułowany cel prowadzonych badań. Prowadziły one przede wszystkim do wskazania zasad opodatkowania rodziny w wybranych systemach podatkowych i ewentualnej recepcji do zreformowanego w warunkach transformacji ustrojowej krajowego porządku prawnego. Uwzględniono przede wszystkim możliwości stosowania rozwiązań prorodzinnych w powszechnym podatku dochodowym, kładąc nacisk na opodatkowanie małżonków oraz członków rodziny pozostających na utrzymaniu podatnika.

Teoretyczne ustalenia dokonane w monografii dały asumpt do skonfrontowania ich z aktualnym systemem polskiego prawa podatkowego. Niniejsze opracowanie ma zatem stanowić próbę poszerzenia i uaktualnienia badań prowadzonych w zakresie opodatkowania rodziny, ale w aspekcie analizy aktów normatywnych w tym zakresie, z uwzględnieniem pojawiających się wątpliwości i rozbieżności interpretacyjnych.

Struktura opracowania i systematyka prezentowanych zagadnień zostały zdeterminowane przedstawionymi wyżej założeniami.

Rozdział pierwszy ma charakter ogólny, wprowadzający. Jego zasadniczym celem jest ustalenie ogólnej pozycji prawnej rodziny i skorelowanie jej z zasadami leżącymi u podstaw funkcjonowania współczesnego systemu podatkowego. Nieodzowne dla prowadzenia dalszych rozważań wydaje się bowiem wskazanie, jak wobec braku definicji legalnej pojmowana jest współcześnie rodzina. Jak już sygnalizowano, nauki społeczne w szerokim zakresie zajmują się badaniem więzi międzyludzkich o charakterze biologicznym i prawnym.

W tym kontekście analizie poddano nie tylko pojmowanie rodziny na gruncie socjologii, ale przede wszystkim wskazano jaki charakter posiadają współczesne przeobrażenia w modelu rodziny. Istotne przy tym jest, że wiele z nich stanowi następstwo polityki fiskalnej państwa. Dało to asumpt do przeprowadzenia badań w zakresie polityki podatkowej państwa wobec rodziny. Pozwoliło to z kolei na ukazanie relacji pomiędzy zjawiskami o charakterze społecznym, mającymi zasadnicze znaczenie dla rozwoju państwa, a systemem podatkowym. W rozdziale pierwszym podjęto także próbę określenia pozycji rodziny na gruncie Konstytucji RP. Uznano bowiem za zasadne wskazanie podstawowych zasad wyrażonych w tym akcie prawnym, a które znajdują odzwierciedlenie w konstrukcji prawa daninowego. W tym zakresie badaniu poddane zostały akty szczegółowego prawa podatkowego pod kątem respektowania w nich konstytucyjnych zasad, przede wszystkim ochrony rodziny. Z tego też względu pogłębionej analizie poddano te z przepisów Konstytucji RP, które bezpośrednio statuują obowiązki i uprawnienia w zakresie prawa podatkowego. Prowadzone rozważania jednocześnie można uznać za pewnego rodzaju łącznik pomiędzy zasadami konstytucyjnymi a szczegółowym prawem podatkowym. Przyjęto bowiem, że art. 84 i 217 Konstytucji RP mają podstawowe znaczenie dla zasadniczego kształtu systemu podatkowego. Jako uzasadnienie podjęcia tej problematyki także można wskazać to, że analiza aktów szczegółowego prawa podatkowego powinna być dokonana z uwzględnieniem zasad wspólnych konstrukcji tych aktów prawnych. Poza tym określenie wymogów legislacji podatkowej ma istotne znaczenie dla prowadzenia polityki podatkowej przez samorząd terytorialny.

Jako wprowadzającą potraktowano także problematykę podatkowoprawnej podmiotowości rodziny. Wskazano w tym zakresie na ogólne prawidłowości. Rozwinięcia tych zagadnień dokonano przy okazji analizy konkretnych aktów szczegółowego prawa podatkowego.

Kolejne rozdziały niniejszego opracowania zostały poświęcone przede wszystkim badaniu pozycji rodziny na gruncie konstrukcji prawnej poszczególnych podatków składających się na system podatkowy, z tym że przyjęto, co już zasygnalizowano, klasyfikację podatków według kryterium przedmiotowego, uznając ją za najbardziej przejrzystą.

Rozdział drugi poświęcony został problematyce opodatkowania rodziny na gruncie podatku dochodowego od osób fizycznych. Oprócz wskazania na determinanty opodatkowania, kompleksowo uwzględniono rys historyczny podatku. Poza tym odniesiono się do szeroko dyskutowanej, w kontekście opodatkowania dochodów osobistych, zasady sprawiedliwości podatkowej i możliwości jej respektowania zwłaszcza na gruncie wskazanego podatku. Uznano bowiem, że ustawa ta ma najpowszechniejszy charakter w systemie opodatkowania osób fizycznych, głównie z uwagi na liczbę podatników. Poza tym w największej mierze jest wykorzystywana do realizacji pozafiskalnych celów opodatkowania, co uzasadniało jednocześnie prezentację tej problematyki w takiej kolejności (w rozdziale drugim).

W rozdziale trzecim przedstawiono status podatkowy rodziny w podatkach o charakterze przychodowym. Również i w tym przypadku podstawą stała się prezentacja właściwości obciążeń podatkowych zaliczanych do tej kategorii podatków, z uwzględnieniem odmienności występujących wewnątrz wskazanej grupy. Szczególną uwagę zwrócono na uproszczony charakter wymiaru i poboru należności podatkowych oraz na fakt, że niektóre z regulacji prawnych regulujących status podatkowy rodziny nie mają przymiotu preferencji podatkowej.

Następnie zaprezentowano regulacje prawne odnoszące się do pozycji rodziny, a obowiązujące na gruncie podatku rolnego, zryczałtowanego podatku dochodowego opłacanego zarówno w formie karty podatkowej, jak i ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych. Zwrócono przy tym uwagę na szereg relacji zachodzących pomiędzy wysokością podatku a cechami charakterystycznymi dla danej kategorii podatków.

Rozdział czwarty stanowi ekspozycję problematyki opodatkowania rodziny podatkami o charakterze majątkowym. Punktem wyjścia do dalszych rozważań stało się wyodrębnienie cech charakterystycznych dla świadczeń podatkowych tego typu. Kolejno dokonano przeglądu rozwiązań prawnych we wskazanym obszarze. Charakterystyka obejmowała takie podatki jak: podatek od spadków i darowizn, podatek od nieruchomości i podatek od czynności cywilnoprawnych. W odniesieniu do pierwszego z wymienionych podatków, jako nawiązującego w najszerszym zakresie do związków rodzinnych, wskazano także na ewolucję regulacji prawnych. Uznano bowiem, że kształt aktualnie obowiązującej ustawy o podatku od spadków i darowizn został zdeterminowany wcześniej przyjmowanymi założeniami. Pozwoliło to także na ukazanie przeobrażeń w zakresie polityki podatkowej i uwzględnianych w niej koncepcji opodatkowania nieodpłatnych przysporzeń majątkowych.

We wszystkich przeprowadzonych analizach wskazywano zarówno na pozytywne, jak i negatywne aspekty funkcjonowania danego aktu prawnego. W oparciu o to sformułowano wnioski de lege lata i de lege ferenda.

Ostatni, piąty rozdział został poświęcony porównaniu wzorców krajowych z obowiązującymi w wybranych państwach Unii Europejskiej w zakresie opodatkowania dochodów członków rodziny. Nie poddawano szczegółowej analizie konkretnych przepisów aktów prawa podatkowego, co miałoby istotny wpływ na wzrost objętości opracowania, ale starano się zidentyfikować pewne tendencje stosowane w niektórych państwach w odniesieniu do opodatkowania rodziny lub z uwzględnieniem związków rodzinnych. Mogą one stanowić płaszczyznę dla prowadzenia dalszych dyskusji, jak i ewentualnych założeń kolejnych reform w polskim prawie podatkowym, które – z uwagi na bardzo negatywne zjawiska demograficzne oraz zakres polaryzacji poziomów zamożności polskich rodzin – są niezbędne.

W prowadzonych rozważaniach zasadniczo uwzględniono stan prawny obowiązujący na dzień 31 maja 2012 r.; jedynie w zakresie problematyki dotyczącej opodatkowania rodziny w wybranych państwach Unii Europejskiej uwzględniono stan prawny obowiązujący na dzień 31 grudnia 2011 r.