Dobkowski Jarosław, Pozycja prawnoustrojowa służb, inspekcji i straży

Zagadnienie policji administracyjnej cieszy się coraz większą uwagą osób zajmujących się prawem publicznym. Na szersze zainteresowanie tą tematyką ma wpływ wiele czynników; wśród nich należy wymienić przede wszystkim rezultaty reformy terytorialnej administracji publicznej przeprowadzonej w Polsce w latach 1999-2001, w wyniku której usytuowano wybrane podmioty wykonawcze administracji bezpieczeństwa i porządku publicznego w nowym otoczeniu instytucjonalnym i prawnym. Ważnymi determinantami pozostają także nieprzerwanie prowadzone prace badawcze i debata publiczna dotycząca możliwości oraz zakresu decentralizacji, dekoncentracji i prywatyzacji policyjnych funkcji państwa oraz skuteczności wdrażania mechanizmów społecznej kooperacji pozytywnej (w ramach tzw. community policing).

Wielu autorów podejmuje tematy związane z policją administracyjną, aczkolwiek ze względu na rozległość i skomplikowanie materii prawnej ich aktywność badawcza ma poniekąd z założenia ograniczony charakter. W większości na literaturę przedmiotu składają się opracowania cząstkowe i przyczynkarskie, rzadko natomiast można spotkać prace zwarte typu monografia, rozprawa czy zbiór studiów.

U podstaw zamiaru zajęcia się problematyką służb, inspekcji i straży legło przeświadczenie, że jest to dziedzina nauki prawa administracyjnego wymagająca gruntownego i teoretycznego opracowania. Niewystarczające są ukazujące się w ostatnich latach podręczniki akademickie i skrypty uczelniane oraz prace, które tymi kwestiami zajmują się ogólnikowo lub niejako na marginesie głównego nurtu rozważań. Obiektywnie rzecz biorąc, zagadnienie służb, inspekcji i straży nie jest dostatecznie przeanalizowane i opisane w nauce prawa administracyjnego, a ponadto od samego początku wywołuje liczne kontrowersje, co już nieraz było podkreślane na etapie projektowania rozwiązań ustrojowych. Wiedza na temat będący przedmiotem pracy jest zatem raczej skąpa, w dużej mierze fragmentaryczna i - w konsekwencji - niepełna.

Doktrynalną potrzebę zbadania i opracowania podjętego zagadnienia naukowego doskonale ilustrują słowa J. Zimmermanna, według którego szeroko rozumiany status prawny służb, inspekcji i straży jest "[...] nadzwyczajnie skomplikowany, a "nieostra" regulacja prawna, rozrzucona po wielu aktach prawnych, czyni całą tę dziedzinę nieprzejrzystą i rodzi wiele dyskusji" . Należy także podkreślić, że jest to nowatorska konstrukcja ustrojowego prawa administracyjnego. Można tu przywołać H. Izdebskiego, według którego koncepcja służb, inspekcji i straży stanowi próbę pogodzenia zwartego i jednolitego, opartego na hierarchicznym, służbowym zwierzchnictwie modelu ustrojowego z systemem administracji publicznej polegającym na sprawowaniu administracyjnej władzy ogólnej w układzie terytorialnym .

Problematyka służb, inspekcji i straży wpisuje się również w powracające z pewną regularnością zagadnienie budowy struktur terytorialnej administracji publicznej - i przez to jest niemal zawsze aktualna. Wymaga ona jednak nowego ujęcia i opisu, stosownie do zmian przepisów w tym zakresie. E. Knosala uważa nawet, że kwestia zachowania proporcji między zakresem zespolenia i specjalizacji w organizacji administracji lokalnej ma już charakter ponadustrojowy . W ocenie tego autora, na tle historii polskiej administracji XX wieku prowadziło to do nieustannych antynomii implikujących fluktuacje, a krańce amplitudy wyznaczała z jednej strony tendencja do strukturalnej integracji terytorialnej administracji publicznej, z drugiej zaś - podążanie ku autonomizacji wyodrębnianych organów administracyjnych . Tendencja do autonomizacji jest naturalną pochodną postępującej specjalizacji i obiektywnej potrzeby zapewnienia elastyczności organizacyjnej i samodzielności w administrowaniu, w tym także stosowaniu prawa. Na ile jednak konwergencja różnych jakościowo podmiotów i organów administracyjnych jest możliwa i jak daleko ma sięgać ten uniformizm, trudno to ze stanowiska dogmatycznego rozsądzić. W praktyce bowiem często takie układy (niezależnie od stopnia formalizacji) są rozsadzane od wewnątrz, ponieważ dodatkowym kosztem niezbędnej fachowości jest potrzeba rozwinięcia koordynacji. Z tego względu na proste układy podporządkowania i podległości nakładają się współcześnie obowiązki w zakresie przestrzegania dyrektyw kierownictwa funkcjonalnego, tj. różnych powiązań poziomych.

Pewną analogię w tym zakresie można przeprowadzić w odniesieniu do dziejów reform administracji II RP. Przed laty S. Kasznica pisał: "[...] w Polsce w pierwszym okresie zapanowała wszechwładnie zasada specjalizacji. Każda władza naczelna usiłowała rozbudować własne organy terytorialne zupełnie samodzielne, niezależne od urzędów innych działów. Staroście (który określany był początkowo jako "komisarz") nie chciano przyznać żadnych środków prawnych umożliwiających wpływ na inne działy administracji powiatowej. Od razu jednak okazały się ujemne następstwa takiej organizacji: brak wszelkiej koordynacji pomiędzy wszystkimi tymi urzędami, przewlekłość załatwiania każdej sprawy, która wymaga porozumienia paru urzędów [...]. Konstytucja z 1921 roku domagała się zespolenia (art. 16). Uruchamiane stopniowo na początku 1920 roku władze regionalne - województwa były zbudowane w znacznej mierze na zasadzie zespolenia, a równocześnie w analogiczny sposób zorganizowano administrację powiatową. Wszystkie w następnych latach wysuwane projekty reform administracji domagały się zgodnie dalszego, pełnego realizowania zasady zespolenia" .

Zagadnienia związane z normatywnym określeniem pozycji ustrojowej tej szczególnej grupy podmiotów administracji są zatem bardzo istotne nie tylko z powodów poznawczych, lecz także utylitarnych. Z jednej strony, będąc pochodną strukturalnego aspektu funkcji administracji publicznej i podziału odpowiedzialności publicznoprawnej oraz zadań i kompetencji administracyjnych na określonych poziomach władztwa administracyjnego, wpływają na efektywność realizacji celów władzy publicznej relatywizowanej w różnych skalach społecznych i administracyjnych. Z drugiej zaś działalność tego typu dotyka przecież najcenniejszych dóbr człowieka, a w rezultacie determinuje charakter wzajemnego oddziaływania i usytuowania.

Wybór tematu był także po części uwarunkowany własnym doświadczeniem zawodowym, konieczność bowiem poszerzenia wiedzy wynika również z potrzeb procesu dydaktycznego oraz nieodpartej chęci odniesienia niektórych wyników prac poznawczych do działalności wybranych jednostek administracji publicznej.

Owocem podjętych rozważań, których cel stanowi dogmatycznoprawna analiza i naukowa charakterystyka sytuacji służb, inspekcji i straży, jest teoretyczny model pozycji prawnoustrojowej służb, inspekcji i straży oraz wynikające z kryteriów i swoistych cech jego budowy wnioski i postulaty w zakresie deskrypcji i naukowego opisu tej instytucji prawnej oraz twórczej systematyzacji adekwatnego materiału prawnego. U podstaw badań tak określonego zagadnienia naukowego leżą sformułowane poniżej hipotezy badawcze.

Po pierwsze, pozycję prawnoustrojową służb, inspekcji i straży kształtują następujące czynniki: a) uznanie przez państwo interesów wspólnot terytorialnych w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co ma wpływ na rozdzielenie odpowiedzialności publicznoprawnej w administracji oraz podział zadań i kompetencji administracyjnych w systemie administracji publicznej; b) specyfika instytucjonalna podmiotów realizujących kompetencje policyjne, dająca podstawy do wyróżnienia policji administracyjnych tworzonych na wzór wojskowy i tzw. inspekcji specjalnych; c) wypływająca ze standardów europejskich potrzeba obywatelskiej (cywilnej, społecznej) kontroli działalności tych podmiotów przez władze lokalne i regionalne w demokratycznym państwie prawa.

Po wtóre, obecnie obowiązujący model wykonywania kompetencji policyjnych na poziomie powiatowym i wojewódzkim przez służby, inspekcje i straże, ukształtowany w wyniku pewnej ewolucji legislacyjnej, jest tylko jednym z instytucjonalnych wariantów ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w skali lokalnej i regionalnej. W tym względzie - pod kątem dogmatycznym - służby, inspekcje i straże stanowią samoistną instytucję ustrojowego prawa administracyjnego o zmiennej treści i szczególnej nazwie.

Podstawową funkcją służb, inspekcji i straży jest ponadto ochrona dóbr publicznych i utrzymanie ogólnie pożądanych stanów dzięki upoważnieniom do sprawowania kontroli przestrzegania materialnoprawnych zakazów i nakazów określonego zachowania przez jednostki i instytucje, zarówno w sferze zewnętrznej, jak i w sferze internea, przez co mogą być kwalifikowane na tle działań władczych administracji publicznej i systemu jej kontroli. Ze względu na możliwości dość głębokiej ingerencji w prawa i wolności człowieka i obywatela zakres środków prawnych i form działania przysługujących organom i funkcjonariuszom służb, inspekcji i straży kreuje te podmioty jako szczególne organy administracji publicznej ze względu na ich status kompetencyjny.

Na koniec, służby, inspekcje i straże są jednostkami powiatowej i wojewódzkiej administracji zespolonej, jednocześnie jednak stanowią ogniwa wyspecjalizowanych krajowych systemów operacyjnych, dlatego ich organy pozostają w relacjach pionowych i poziomych, wpływających na ich status prawny. Służby, inspekcje i straże charakteryzują się także określoną specyfiką ustrojową, dającą podstawy ich odróżnienia od innych organów i jednostek organizacyjnych administracji publicznej. Na usytuowanie służb, inspekcji i straży w terytorialnej administracji publicznej bezpośrednio wpływa zasada władzy administracji ogólnej, a także ściśle zdeterminowana prawnie relacja zwierzchnictwa nad tymi podmiotami (w sferze uprawnień przysługująca staroście i wojewodzie), sprawowanie przez wojewodę funkcji przedstawiciela Rady Ministrów oraz kompetencje ustrojowych organów wspólnot terytorialnych w odniesieniu do omawianych podmiotów.

W warstwie metodologicznej analiza zagadnień omawianych w niniejszym opracowaniu prowadzona jest przede wszystkim z punktu widzenia administracyjnego prawa ustrojowego. Jedynie uzupełniająco sygnalizowane są kwestie materialnoprawne i administracyjnoprocesowe. Subsydiarnie też przedstawiane są wybrane aspekty w świetle założeń nauki o administracji publicznej, teorii i filozofii prawa, prawa konstytucyjnego, teorii organizacji i zarządzania, politologii oraz nauk penalnych. W celu uniknięcia interdyscyplinarności rozważań główny nacisk został położony na analizy dogmatycznoprawne w obrębie nauki prawa administracyjnego. Rozważania są ponadto prowadzone z teoretycznego punktu widzenia i kreują swoisty statyczny obraz prezentujący główne cele i zamierzenia ustawodawcy.

Zastosowano tu metodę dogmatyczną polegającą na egzegezie i twórczej interpretacji obowiązujących przepisów prawa administracyjnego oraz syntezie poglądów doktryny i częściowo wybranych stanowisk wyrażonych w judykaturze. Ponadto posłużono się mieszaną (problemowo-opisową) techniką poznawczą, ograniczając refleksje historycznoprawne i studia komparatystyczne. Właściwe analizy są jednak prowadzone głównie z punktu widzenia nauki prawa administracyjnego. Jedynie uzupełniająco wywody opierają się na założeniach i narzędziach badawczych innych dyscyplin; stanowią je krótkie inferencje i streszczenia materiałów źródłowych lub nawet kompilacje i konkordancje poglądów innych autorów. Ze względu jednak na dominujące podejście dedukcyjne podstawą systematyzacji materiału normatywnego pozostają instytucje części ogólnej prawa administracyjnego.

Przedstawione wywody z założenia nie przybrały postaci opracowania monograficznego. Dokonana selekcja materiału badawczego i ekscerpcja problemów naukowych pozwala na zaklasyfikowanie niniejszej pracy jako rozprawy w sensie metodycznym. Wybór prezentowanych zagadnień oraz pominięcie niektórych innych spraw jest z wielu względów wybitnie subiektywne i przez to może być oczywiście dyskusyjne. Rozpatrywany materiał ma przede wszystkim dać podstawę do dokonania pewnych uogólnień. Innymi słowy, nie zajmuję się całością spektrum kwestii związanych z tematyką służb, inspekcji i straży, lecz tylko tymi, które są ściśle związane z procesem weryfikacji wysuniętych hipotez badawczych i przyjętych założeń retoryki dyskursu. Celem niniejszej pracy jest bowiem dogmatycznoprawna analiza i teoretycznoprawna charakterystyka pozycji prawnoustrojowej służb, inspekcji i straży poprzez poddanie weryfikacji sformułowanych hipotez badawczych oraz potwierdzenie ich prawdziwości w toku rozwinięcia rzeczowego. Analiza materiału normatywnego warunkuje zatem co do zasady wnioski de lege lata, natomiast studia literatury przedmiotu stanowią w szczególności podstawę sformułowania konkluzywnych rekomendacji de lege ferenda. Powyższe założenia wyznaczyły przyjęty w pracy tryb postępowania badawczego oraz wpłynęły na systematykę rozprawy.

Jak już wcześniej zaznaczyłem, dotychczasowa wiedza o zagadnieniu stanowiącym przedmiot rozważań nie jest pełna. Pragnę w tym miejscu podkreślić, że także w odniesieniu do bazy źródłowej ta fragmentaryczność znacząco się ujawnia. Obok egzegezy podstaw prawnych, w rozprawie skoncentrowałem się na analizie koncepcji teoretycznych rozwijanych w nauce polskiej oraz poglądach i propozycjach zawartych w rozmaitych materiałach studialnych i projektowych, pochodzących od czynników władzy oraz organizacji pozarządowych. Podjąłem w ten sposób próbę ogólnego odniesienia się do postawionych kwestii przez krytyczne skonfrontowanie norm prawa przedmiotowego z wynikami studiów literatury przedmiotu i dokumentacji źródłowej. Poniższe rozważania mają także stanowić syntetyczne, zebrane w całość, dopełnienie opracowań i studiów już istniejących.

Prezentowana książka stanowi skróconą i uaktualnioną wersję rozprawy doktorskiej przygotowanej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego, pod kierunkiem prof. dr. hab. Janusza Sługockiego, któremu pragnę wyrazić głęboką wdzięczność za pełną życzliwości opiekę naukową. Bardzo dziękuję także recenzentom: prof. zw. dr hab. Elżbiecie Urze z Uniwersytetu Rzeszowskiego i prof. dr. hab. Romanowi Sowińskiemu z Uniwersytetu Szczecińskiego za cenne uwagi i wskazówki, które przyczyniły się do udoskonalenia dysertacji. Szczególne podziękowania kieruję do prof. dr. hab. Michała Kuleszy z Uniwersytetu Warszawskiego za nieocenioną pomoc i inspirację do napisania tej pracy. Pragnę również serdecznie podziękować moim Profesorom z Olsztyna: Wincentemu Bednarkowi, Bronisławowi Jastrzębskiemu i Jerzemu Zaborowskiemu, a ponadto tym wszystkim osobom, które przyczyniły się do napisania i wydania tej książki.