Ostrowska Anna, Pozwolenie na budowę

Ład przestrzenny jest to takie ukształtowanie powierzchni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Idea ładu przestrzennego łączy w sobie cele, jakimi są utrzymanie estetyki krajobrazu „przyrodniczo-gospodarczego” oraz odbudowa i kształtowanie więzi społecznych. Jej urzeczywistnienie, pojmowane jako osiągnięcie harmonii między środowiskiem a rezultatami działalności człowieka możliwe jest przy zintegrowaniu różnego rodzaju czynników, na czele z gospodarką, polityką, tradycją, aktualnie obowiązującą modą, a także prawem. To właśnie prawo pełni funkcję stabilizatora w procesach kształtowania ładu przestrzennego, zwłaszcza w zakresie zagospodarowania przestrzennego i budownictwa, które ze swej natury obejmują działania zróżnicowane i dynamiczne, a przy tym często prowadzące do trwałych i nieodwracalnych zmian krajobrazu.

Troska o osiągnięcie ładu przestrzennego stanowi obowiązek zarówno ustawodawcy i organów administracji publicznej, jak również urbanistów i architektów, a także inwestorów. Każdy, kto w określony sposób zamierza wpłynąć na stan krajobrazu, rozumianego jako całościowy obraz tego, co nas otacza, powinien kierować się koniecznością uwzględnienia określonych wartości, które w procesie zagospodarowania przestrzeni winny wyznaczać aksjologiczne granice, w jakich jest dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć. Wartości te wynikają z wymagań urbanistyki, walorów architektonicznych i krajobrazowych przestrzeni, wymagań ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego oraz ochrony interesów osób trzecich, w tym osób niepełnosprawnych. Oprócz tego, w procesach kształtowania ładu przestrzennego należy mieć na uwadze walory ekonomiczne przestrzeni, ochronę prawa własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego.

Realizację powyższych założeń umożliwia istnienie szeregu instrumentów prawnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz reglamentacji budowlanej. Jednym z nich jest decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę wydawana na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane na etapie przygotowania inwestycji budowlanej do realizacji.

Problematykę reglamentacji budowlanej na etapie poprzedzającym rozpoczęcie realizacji robót budowlanych należy analizować z perspektywy jednej z podstawowych zasad polskiego porządku prawnego, a mianowicie zasady wolności zabudowy, której istotą jest przyznanie każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawa zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Wolność zabudowy określa się jako emanację konstytucyjnie chronionego prawa własności, ujmowanego jako naturalna możność czynienia wszystkiego, co się podmiotowi podoba, jeśli nie przeszkodzi mu w tym siła zewnętrzna lub przepisy prawa . Oznacza to, iż państwo nie może ingerować w sferę wolności budowlanej przyznanej jednostce, poza przypadkami, gdzie prawo wyraźnie taką ingerencję dopuszcza.

Istotą prawa budowlanego, jako działu prawa administracyjnego, jest możliwość ograniczania praw rzeczowych właściciela nieruchomości odnośnie do korzystania z przysługujących mu uprawnień, podyktowana potrzebą zapewnienia dostatecznej ochrony interesu publicznego oraz uzasadnionego interesu osób trzecich. Do podstawowych założeń prawa budowlanego należą, obok usprawnienia procesu przygotowania i realizacji inwestycji budowlanych przy maksymalnym wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki, zapewnienie ładu przestrzennego w zabudowie oraz ochrona takich podstawowych dóbr jak życie i zdrowie ludzkie, środowisko, bezpieczeństwo i porządek publiczny, zabytki, a także ochrona indywidualnych interesów osobistych i majątkowych osób trzecich. Realizacji tych założeń służy cały szereg środków prawnych z zakresu reglamentacji administracyjnej na czele z różnego rodzaju pozwoleniami prawnobudowlanymi. Wymóg ich uzyskania pełni zarówno funkcję prewencyjną, jak i represyjną, gdyż - z jednej strony - zapobiega naruszeniu wyżej wymienionych dóbr, z drugiej zaś - grozi poważnymi negatywnymi konsekwencjami dla tych, którzy ten wymóg w jakikolwiek sposób naruszą.

Proces budowlany stanowi zespół czynności obejmujących planowanie inwestycyjne, opracowanie dokumentacji projektowej, wykonanie robót budowlanych, przekazanie obiektu budowlanego do użytku, utrzymanie obiektu, a także ewentualnie rozbiórkę obiektu. Regulatorem tego złożonego procesu jest prawo, które spełnia funkcję organizującą i stabilizującą, o tyle istotną, że w dziedzinie budownictwa, jak w żadnej innej dziedzinie gospodarki, występuje rozmaitość elementów z różnych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa administracyjnego, prawa cywilnego, prawa pracy, prawa karnego i prawa finansowego.

Początki kształtowania się ładu prawnego w budownictwie na ziemiach polskich w znaczeniu współczesnym - jako ładu stanowionego przez organ ustawodawczy - wiązać należy z przełomem XVIII i XIX wieku. Pierwszymi regulacjami ustawowymi z dziedziny prawa budowlanego pochodzącymi od organów władzy publicznej mającej demokratyczną legitymację były ustawy budowlane państw zaborczych: Prus, Austrii i Rosji. Szczególne znaczenie z punktu widzenia współczesnego polskiego systemu reglamentacji prawnobudowlanej mają przepisy prawa budowlanego obowiązujące na terenie zaboru austriackiego, które normowały w sposób szczegółowy problematykę pozwolenia na budowę zwanego wówczas konsensem budowlanym, warunkującego rozpoczęcie budowy nowego budynku oraz przebudowy już istniejącego . Ówczesne pozwolenie na budowę, inaczej niż obecnie, miało charakter decyzji uznaniowej, zaś rozpoczęcie prac budowlanych możliwe było dopiero po jego uprawomocnieniu się.

Po pierwszej wojnie światowej zarówno w zakresie budownictwa, jak też zagospodarowania przestrzeni nadal obowiązywało na ziemiach polskich prawodawstwo państw zaborczych. Dopiero wejście w życie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (dalej jako rozporządzenie z 1928 r.) , mające moc równą ustawie, dało podstawy jednolitej dla całego obszaru Polski regulacji zagadnień prawnobudowlanych i dotyczących zagospodarowania przestrzennego .

Reglamentacja prawnobudowlana w okresie II Rzeczypospolitej przejawiała się głównie w przyznaniu organom władzy budowlanej dwojakich kompetencji w zakresie przeciwdziałania powstawaniu niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia, mienia, a także porządku publicznego. Podstawowe znaczenie w tym względzie miało przede wszystkim uprawnienie do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę warunkującej rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, prawo do przyjmowania zgłoszeń o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych oraz do wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, zezwalającej na eksploatację budynków i urządzeń enumeratywnie wskazanych w rozporządzeniu. Inną formą oddziaływania organów administracji budowlanej na proces budowlany oraz na utrzymanie obiektów budowlanych było uprawnienie tych organów do wydawania aktów mających na celu wstrzymanie robót, dokonanie przeróbek albo nawet rozbiórkę obiektu budowlanego.

W okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wyodrębnia się trzy etapy rozwoju prawa budowlanego: pierwszy - obejmujący lata 1945-1961, drugi - datujący się na lata 1961-1974, i ostatni, trwający od 1974 do 1989 r. W latach 1945-1961, tj. do wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. , podstawowym aktem prawnym regulującym sferę budownictwa było formalnie nadal wspomniane rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Mimo iż poddawane było ono licznym modyfikacjom oraz uzupełnieniom w drodze przepisów szczególnych, to jego rozwiązania nie były w praktyce stosowane w nowych realiach ustrojowych, przy ówczesnych możliwościach gospodarczych państwa .

Dopiero w połowie lat pięćdziesiątych sformułowano założenia nowego prawa budowlanego, które „miało być jednym z instrumentów likwidacji pozostałości okresu kapitalistycznego, miało umocnić zdobycze socjalistyczne na polu rozwoju budownictwa i służyć podniesieniu kulturalnego, technicznego i ekonomicznego poziomu budownictwa” . Ustawa - Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r., która weszła w życie 14 sierpnia 1961 r., ugruntowała system budownictwa uspołecznionego, głównie poprzez wprowadzenie szeregu nowych rozwiązań mających służyć rozwojowi gospodarki socjalistycznej. Ówczesny ustawodawca, koncentrując się na potrzebie ochrony interesu społecznego, w sposób szczegółowy uregulował prawne i techniczne zagadnienia procesu budowlanego na każdym z jego etapów, począwszy od projektowania, poprzez budowę, utrzymanie, aż po rozbiórkę obiektu budowlanego. Oprócz tego unormował pozycję prawną uczestników procesu budowlanego oraz zadania organów państwowego nadzoru budowlanego. Co istotne, przedmiotem ustawowej regulacji stała się wyłącznie problematyka związana z przebiegiem procesu budowlanego, czyli prawo budowlane w ścisłym znaczeniu.

Uspołecznianie budownictwa, będące celem nowej regulacji prawnej, przejawiało się głównie w ograniczeniu działalności inwestycyjnej podmiotów społecznych, w tym głównie prywatnych. Podczas gdy działalność inwestycyjna jednostek państwowych i spółdzielczych w ramach i dla realizacji zadań planowych była nieograniczona, inwestorzy społeczni (organizacje społeczne, zawodowe, polityczne oraz stowarzyszenia zarejestrowane) zostali uprawnieni do działalności inwestycyjnej wyłącznie odpowiadającej zakresowi ich działania, natomiast aktywność podmiotów prywatnych na polu budownictwa została ograniczona do zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych, a także własnych potrzeb gospodarczych lub wykonywania zawodu oraz działalności usługowej .

Swoistą cechą ówczesnej regulacji prawnobudowlanej było również wprowadzenie sformalizowanego i skomplikowanego trybu postępowania związanego z podjęciem robót budowlanych. Model reglamentacji budowlanej oparto na zasadzie, iż przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. W wypadkach wyjątkowych, gdy chodziło o roboty o mniejszym stopniu skomplikowania, wymagane było jedynie zgłoszenie władzy budowlanej zamiaru podjęcia robót budowlanych. Istniała również grupa robót budowlanych wyłączona spod wszelkiej reglamentacji administracyjnej w fazie przed rozpoczęciem robót budowlanych. Ponadto zachowała się przedwojenna instytucja pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, na których budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia.

Reasumując, ustawa z 1961 r. rozszerzyła zakres działania i strukturę organizacyjną państwowego nadzoru budowlanego. Nadzorowi zostały poddane wszystkie podmioty procesu budowlanego: państwowe, spółdzielcze i prywatne, wszystkie etapy procesu budowlanego, a także wszystkie osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. L. Bar wskazał: powszechność, pełność oraz wszechstronność jako trzy podstawowe cechy ówczesnego nadzoru budowlanego, organy państwowego nadzoru budowlanego zostały ponadto obciążone zadaniami zmierzającymi do zabezpieczenia wykonania planu inwestycji budowlanych oraz do zapobiegania powstawaniu niektórych ujemnych zjawisk gospodarczych w toku procesu budowlanego. Przyjęty w ustawie z 1961 r. model reglamentacji prawnobudowlanej, zwłaszcza w zakresie organizacji nadzoru budowlanego, należy ocenić krytycznie ze względu na drobiazgowość i brak elastyczności rozwiązań, co powodowało ich ograniczone stosowanie w praktyce. Nigdy nie wydano wszystkich rozporządzeń wykonawczych do ustawy, nigdy też nie powołano wszystkich organów państwowego nadzoru budowlanego. System szczegółowych regulacji prawnych w powiązaniu ze słabością aparatu wykonawczego oraz częstymi zmianami organizacyjnymi i kompetencyjnymi w dziedzinie państwowego nadzoru budowlanego nie dawał zabezpieczenia prawidłowego rozwoju dziedziny budownictwa .

Poprawę tego stanu miało przynieść wejście w życie ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (dalej jako ustawa z 1974 r.) , a także dwóch rozporządzeń Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, które rozwinęły jej założenia: tj. rozporządzenie z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz rozporządzenie z 13 czerwca 1975 r. w sprawie przejęcia przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego uprawnień organów administracji państwowej stopnia powiatowego dotyczących samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie . Nowe unormowania miały z jednej strony dostosować strukturę państwowego nadzoru budowlanego do potrzeb społeczno-gospodarczych kraju, a także zmniejszyć formalizm związany z podejmowaniem decyzji administracyjnych na etapie projektowania i budowy obiektów budowlanych , z drugiej strony zaś - silniej oddziaływać na sprawy zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska.

W ustawie z 1974 r. przyjęto zasadę, w myśl której wszelkie roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę , przy czym nie sprecyzowano, iż w chwili rozpoczęcia robót pozwolenie powinno być decyzją ostateczną. Wykonanie rozbiórki ustawodawca objął „lżejszą” formą reglamentacji prawnobudowlanej, tj. zgłoszeniem właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej, z tym że organ ten, wedle swego uznania, mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego. Zatem decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę wydawana przez terenowy organ administracji państwowej wykonujący funkcje państwowego nadzoru budowlanego pozostała podstawową formą reglamentacji budowlanej, a tym samym zasadniczym narzędziem zapewnienia ładu przestrzennego, bezpieczeństwa osób i mienia, ochrony środowiska oraz ochrony pozostałych dóbr uwzględnianych w procesie budowlanym.

Zgodnie z założeniem, ustawa z 1974 r. oraz akty podustawowe wydane na jej podstawie wprowadziły rozwiązania, które zmniejszyły formalizm procedury podejmowania decyzji administracyjnych w procesie budowlanym; stąd większość z nich zachowano w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo budowlane. Jednakże w świetle zmian polityczno-społeczno-gospodarczych, które dokonały się w Polsce w 1989 r., konieczne było wprowadzenie nowej regulacji prawnej w dziedzinie budownictwa, która usprawniłaby tryb postępowania, zwłaszcza na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych przy zabezpieczeniu należytej ochrony wartości urzeczywistniających ideę ładu przestrzennego. W tym celu w nowej ustawie - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. zaproponowano szereg rozwiązań, spośród których wyróżnić należy:

Instrumentami reglamentacji prawnobudowlanej na etapie poprzedzającym rozpoczęcie realizacji inwestycji budowlanej pozostały pozwolenie na budowę i zgłoszenie przystąpienia do robót budowlanych. Z kolei podstawową formą reglamentacji budowlanej na etapie przystępowania do użytkowania obiektu budowlanego uczyniono wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie przewidziany tylko w określonych w ustawie przypadkach. W ustawie z 1994 r., w przeciwieństwie do ustawy z 1974 r., zawarto katalog robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwemu organowi oraz katalog robót budowlanych wyłączonych na etapie przygotowania inwestycji budowlanej spod wszelkiej reglamentacji, poddając tym samym wszystkie pozostałe roboty budowlane zdefiniowane w ustawie wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Uchwalenie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw zapoczątkowało kolejny etap stopniowej liberalizacji polskiego prawa budowlanego. Ustawodawca kierował się przy tym przede wszystkim koniecznością dostosowania prawa polskiego do standardów Unii Europejskiej, potrzebą złagodzenia niektórych nazbyt restrykcyjnych norm zamieszczonych w ustawie - Prawo budowlane z 1994 r., a także potrzebą uproszczenia procedur prawnobudowlanych, zwłaszcza na etapie poprzedzającym rozpoczęcie realizacji inwestycji budowlanej. Analiza wprowadzonych w ostatnich latach nowych rozwiązań w prawie budowlanym prowadzi do wniosku, iż dotychczasowym celem ustawodawcy nie było zrewolucjonizowanie systemu w zakresie reglamentacji prawnobudowlanej, lecz jedynie usprawnienie go i dostosowanie do aktualnych potrzeb społeczno-gospodarczych.

Obecnie wszystko wskazuje na to, że proces radykalnej liberalizacji prawa budowlanego, zwłaszcza na etapie poprzedzającym rozpoczęcie realizacji inwestycji budowlanej, to proces nieodwracalny. Kręgi rządowe, a także środowiska prawnicze, samorządowcy i przedsiębiorcy związani z branżą budowlaną z godną podziwu konsekwencją dążą od kilku lat do uczynienia zasadniczym instrumentem reglamentacji prawnobudowlanej rejestracji robót budowlanych, będącej odpowiednikiem dzisiejszego zgłoszenia, oraz do zlikwidowania pozwolenia na użytkowanie. Również w doktrynie podnosi się coraz częściej, że w procesie budowlanym należy zrezygnować w znacznej mierze z instrumentów reglamentacji administracyjnej na rzecz instrumentów finansowych, tak aby inwestor postępował zgodnie z prawem nie dlatego, że boi się konsekwencji naruszenia surowych norm prawnych, ale dlatego, że naruszenie prawa po prostu mu się nie opłaca.

Pierwsza, urzeczywistniająca tę ideę próba, w postaci uchwalenia przez Parlament nowelizacji ustawy - Prawo budowlane z 23 kwietnia 2009 r., zakończyła się jednak fiaskiem na skutek uznania jej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją RP.

Ta porażka nie doprowadziła do upadku samej koncepcji zastąpienia - co do większości robót budowlanych - pozwolenia na budowę rejestracją robót budowlanych. Przeciwnie, konkretnych kształtów nabiera pomysł uchwalenia Kodeksu budowlanego, ograniczającego w znacznym stopniu formalnoprawne wymogi związane z rozpoczęciem robót budowlanych, przede wszystkim poprzez uczynienie wyjątkiem konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Pomysłodawcy i projektodawcy Kodeksu, mając świadomość mankamentów noweli z 23 kwietnia 2009 r., drobiazgowo scharakteryzowanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/2009 (LexPolonica nr 2503043), powinni uniknąć popełnionych tam błędów, dotyczących zwłaszcza niezapewnienia wystarczającej ochrony interesów osób trzecich w procesie budowlanym.

Niniejsza książka, stanowiąca uzupełnioną i uaktualnioną wersję opracowania pt. „Pozwolenie na budowę”, które ukazało się w 2009 r., jest owocem niemal czterech lat nowych doświadczeń Autorki nabytych w pracy naukowo-dydaktycznej oraz praktyki w sądzie administracyjnym.