Korzeniowska Agnieszka, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym

W 1990 r. reaktywowano w Polsce samorząd terytorialny. W gminach, które zostały podstawowymi jednostkami w strukturze administracyjnej kraju, zaczęły funkcjonować nowe organy: rady gmin i zarządy. Przewodniczący zarządów gmin co do zasady uzyskali uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do zadań własnych, jak i zadań zleconych gminom. W przewidzianych w przepisach prawa materialnego przypadkach takie uprawnienie posiadały również zarządy gmin. Działania podejmowane przez przewodniczących zarządów bądź przez same zarządy zmierzające do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej podlegały przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad określonych w tym kodeksie była i jest zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą, w stosunku do każdej decyzji wydawanej przez przewodniczącego zarządu bądź organ gminy, stronie postępowania powinno przysługiwać odwołanie uruchamiające postępowanie odwoławcze mające na celu ponowne merytoryczne rozpatrzenie danej sprawy. Wojewoda rozpatrywał odwołania w sprawach z zakresu zadań zleconych gminom. Problem związany z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy samorządowe dotyczył więc rozstrzygnięć wydawanych w sprawach wynikających z zadań własnych gmin. Reaktywowany samorząd był jednoszczeblowy, nie istniały organy nadrzędne nad organami gmin. Ustawodawca powołał więc do życia nowy organ administracji publicznej posiadający jedynie kompetencje orzecznicze związane z zadaniami własnymi gmin. Tym organem było kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym. Podstawy prawne nowego kolegialnego organu administracji publicznej zostały sformułowane w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym zaledwie w trzech przepisach. W znowelizowanym k.p.a. pozycję kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym oraz odmienności postępowania przed tym organem określało kilka przepisów.

Sytuacja taka trwała cztery lata. W dniu 12 października 1994 r. uchwalono ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych. Ten akt prawny szczegółowo regulujący ustrój i zasady działania tych organów wszedł w życie 6 grudnia 1994 r. Istotna jego nowelizacja została dokonana ustawą z 18 grudnia 1998 r. w związku z koniecznością dostosowania wielu rozwiązań prawnych do wprowadzonego od 1 stycznia 1999 r. zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Jednostkami tego podziału stały się gminy, powiaty i województwa. Utworzony został trójszczeblowy model samorządu terytorialnego. Jednak organy nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego nie są wobec niższych ogniw organami nadzoru czy kontroli i nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. Z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawodawca znacznie rozszerzył zakres zadań samorządowego kolegium odwoławczego, które stało się organem wyższego stopnia w stosunku do wszystkich organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy organy te wykonują zadania własne, czy też z zakresu administracji rządowej, za wyjątkiem przypadków, w których ustawy szczególne stanowią inaczej.

Kompetencje samorządowego kolegium odwoławczego uległy znacznemu rozszerzeniu nie tylko w związku z reaktywowaniem trójszczeblowego samorządu terytorialnego. Kolegium jest też organem podatkowym, posiada uprawnienia w postępowaniu egzekucyjnym, w sprawach wydawania zaświadczeń. W ściśle określonym zakresie jest też właściwe do wydawania orzeczeń w sprawach cywilnych w tzw. postępowaniu przedsądowym.

Po jedenastu latach, jakie minęły od chwili powstania organu, który obecnie ustawodawca określa jako samorządowe kolegium odwoławcze, po wielu zmianach dotyczących tego organu, chciałam go opisać i spróbować odpowiedzieć na pytanie, jaki ma charakter prawny. Czy dwa fakty: to, iż powstanie swoje zawdzięcza reaktywowaniu samorządu terytorialnego w 1990 r. i to, że w swej nazwie posiada przymiotnik „samorządowe” przesądza o jego charakterze? Czy rację mają ci z przedstawicieli nauki prawa administracyjnego, którzy twierdzą, że jest to organ samorządowy, czy też ci, którzy uważają, że jest to organ quasi–sądowy? Może jednak wbrew swojej nazwie jest to organ administracji rządowej sprawujący nadzór nad organami samorządu terytorialnego? W swojej pracy poszukiwałam odpowiedzi właśnie na te pytania.

Problematyka charakteru prawnego samorządowego kolegium odwoławczego nie była poddana w literaturze przedmiotu dokładnej analizie. W piśmiennictwie zaledwie sygnalizowano istnienie i wagę tego zagadnienia, zwracając uwagę na wybrane kwestie i podkreślając, iż charakter prawny tego organu nie poddaje się jednoznacznej kwalifikacji prawnej. Temat podjęty w książce jest atrakcyjny naukowo, dotyczy problematyki ważnej zarówno dla teorii prawa administracyjnego, jak i dla praktyki. Samorządowe kolegia odwoławcze stały się bowiem trwałym elementem systemu organów administracji publicznej w Polsce, rozpatrując ponad 100 tys. indywidualnych spraw administracyjnych rocznie. Dlatego też przedstawiłam najważniejsze zagadnienia dotyczące postępowań toczących się przed tym organem, scharakteryzowałam specyficzne problemy wynikające z faktu, iż daną sprawę rozstrzyga organ kolegialny oraz sformułowałam pewne wnioski dla potrzeb praktyki. Dokonałam analizy obowiązującego ustawodawstwa regulującego ustrój samorządowego kolegium odwoławczego oraz procedurę administracyjną, w tym postępowanie podatkowe oraz postępowanie quasi–sądowe określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odniosłam się również do unormowań z okresów wcześniejszych, przedstawiłam istotne projekty ustawodawcze. Poddałam też analizie poglądy prezentowane w nauce prawa, a w pewnym zakresie także nauce administracji. W swojej pracy przedstawiłam także orzecznictwo NSA i SN. Oceniając przepisy regulujące postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, starałam się porównywać polskie ustawodawstwo ze standardami europejskimi, normami zawartymi między innymi w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W niniejszym opracowaniu wykorzystałam też dane statystyczne, dodatkowo ilustrujące rozważania teoretyczne i wzbogacające je o spostrzeżenia co do rozwoju właściwości kolegium oraz różnorodności zarówno rodzaju, jak i ilości rozpatrywanych spraw.

Książka stanowi skróconą i uaktualnioną wersję rozprawy doktorskiej pt. „Charakter prawny samorządowego kolegium odwoławczego”, przygotowanej w Katedrze Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Obrona pracy doktorskiej nastąpiła w dniu 12 października 2001 r. — w siódmą rocznicę uchwalenia ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W tym miejscu pragnę złożyć serdeczne podziękowania promotorowi rozprawy, Panu prof. nadzw. dr. hab. Wojciechowi Chróścielewskiemu, za inspirację i opiekę naukową podczas jej przygotowywania. Recenzentom — Panu prof. dr. hab. Bogdanowi Dolnickiemu i Panu prof. nadzw. dr. hab. Janowi Pawłowi Tarno dziękuję za cenne uwagi, które pozwoliły wzbogacić niniejszą pracę, oraz za to, że skłonili mnie do podjęcia starań o jej publikację.

W pracy uwzględniono stan prawny na dzień 15 czerwca 2002 r.