Łaszczyca Grzegorz, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym

1. Regulacja polskiego postępowania administracyjnego ogólnego nie przyjęła koncepcji jednolitej konstrukcyjnie czynności procesowej orzeczniczej. Wyróżnia dwie postacie czynności o takim charakterze. Na ich wydzielenie, już w warstwie formalnej, wskazują w szczególności: przyjęta terminologia, wyodrębnienie zespołów przepisów (rozdziałów) w systematyce kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zasadzie niewielki zakres wspólnej regulacji, odnoszącej się w części do elementów doniosłych, ale nie podstawowych, opartej ponadto na zabiegu odpowiedniego stosowania przepisów (zaniechano tu techniki wyodrębnienia przepisów ogólnych o czynnościach procesowych orzeczniczych). W warstwie merytorycznej zróżnicowanie czynności orzeczniczych ustawa procesowa opiera m.in. na kryteriach: ich odmiennych funkcji, zakresu wykorzystania, zasad podejmowania, dopuszczalności i trybu kontroli.

Postacią kodeksowej czynności procesowej orzeczniczej jest postanowienie administracyjne (dookreślenie „administracyjne”, nieznane językowi kodeksowemu – prawnemu – wydaje się konieczne z uwagi na przypadki używania w języku prawniczym pojęcia postanowienia w znaczeniu normy prawnej albo ich zespołu). Ustawa nadaje jej wymiar czynności pomocniczej, służebnej w stosunku do czynności orzeczniczej zasadniczej (realizującej cel postępowania administracyjnego), czyli decyzji administracyjnej. Nie chodzi tu jednak o służebność w ujęciu technicznym, lecz o postać istotnego działania wspierającego, wspomagającego, wykonywanego, co do zasady, w granicach administracyjnego stosunku procesowego. Poprzez swoją funkcję rozstrzygającą czynność ta w określony sposób determinuje osiągnięcie wskazanego celu postępowania administracyjnego. Znaczenie tej czynności orzeczniczej (podkreślane przez kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego, rozszerzające zakres jej stosowania, w tym w sferach, które były do tej pory zastrzeżone dla formy decyzji administracyjnej) legło u podstaw wyboru przedmiotu badawczego.

2. Konstrukcję każdej czynności procesowej wyznaczają jej elementy składowe (ich zespół). Można je ujmować w znaczeniu wąskim bądź szerokim. Pierwsze z nich tworzą jej wymiar podstawowy (kształtują, wyrażają czynność procesową, zwłaszcza jej zakres, tkwią w jej naturze jako konieczne – zwykle przyjmują postać statyczną), drugie zaś określają ramy podejmowania czynności procesowej oraz zewnętrznego jej funkcjonowania (skuteczności, dopuszczalności oraz granic weryfikacji – wyznaczają aspekt dynamiki czynności). W odniesieniu do czynności procesowej orzeczniczej już jej istota sprzeciwia się ograniczeniu zakresu badawczego tylko do jednej z tych sfer. Praca podejmuje zatem analizę elementów konstrukcyjnych postanowienia administracyjnego w szerokim rozumieniu. Obejmuje w szczególności zakres podmiotowy i przedmiotowy tej czynności orzeczniczej, określa wybrane aspekty procesowe jej podejmowania, przedstawia strukturę postanowienia, zagadnienie „uzewnętrzniania”, problemy skuteczności i wykonalności, a ponadto ukazuje podstawowe zasady i tryb jej weryfikacji (instancyjnej i pozainstancyjnej).

3. Zakres analizy postanowienia administracyjnego ograniczono zasadniczo do ram ogólnego postępowania administracyjnego, rozumianego jako określony w kodeksie postępowania administracyjnego tryb załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracji publicznej, w formie decyzji administracyjnej . Ze względu na szeroki i zróżnicowany zakres przedmiotowy, a także z uwagi na częściowo odmienną funkcję (realizacja głównego celu postępowania) praca nie podejmuje zagadnienia postanowień w postępowaniu egzekucyjnym w administracji . W wąskim zakresie przedstawiono w pracy elementy postępowania sądowoadministracyjnego – wyłącznie w aspekcie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

4. Zasadniczym celem niniejszej pracy jest ocena prawidłowości kodeksowej konstrukcji czynności procesowej wydania postanowienia administracyjnego. Za kryteria (wyznaczniki) badania obowiązującej regulacji prawnej uznano w szczególności: realizację potrzeby funkcjonowania względnie elastycznej, ale jednak ograniczonej formuły wykonywania (dopuszczalności) tej czynności, spójność elementów konstrukcyjnych postanowienia, wyrażonych normatywnie, z istotą (charakterem) czynności orzeczniczej oraz efektywność dopuszczalnych instrumentów weryfikacji tej czynności, zarówno instancyjnych, jak i pozainstancyjnych.

5. W wymiarze podstawowym pracę oparto na metodzie dogmatycznej, rozumianej jako działalność zmierzająca do ustalenia treści norm prawnych i zbadania ich związków, ujmowania ich w pewną całość w celu wydobycia pewnych idei przewodnich czy zasad, które mogą ułatwić stosowanie prawa . Jej wykorzystanie stwarza możliwość ustalenia konstrukcji prawnej postanowienia administracyjnego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Poza materiałem normatywnym analiza obejmuje także poglądy judykatury. Wykorzystano w niej dorobek nauki postępowania administracyjnego, a w ograniczonym zakresie także osiągnięcia doktryny polskich postępowań sądowych. W celu przedstawienia przeobrażeń w regulacji prawnej postanowienia administracyjnego oraz ich konsekwencji zastosowano w pracy metodę historyczną.

6. Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1 lipca 2011 r.