Elżanowski Filip, Polityka energetyczna. Prawne instrumenty realizacji

Sektor energetyczny od lat pozostaje podstawową gałęzią przemysłu determinującą rozwój gospodarek wszystkich krajów na całym świecie. Procesy produkcji oraz realizacji usług uzależnione są od dostaw energii pod różnymi postaciami. Obecnie żadna z gospodarek zarówno ustabilizowanych (wysoko bądź średnio rozwiniętych), jak i tych rozwijających się nie może egzystować bez zrównoważonych i ciągłych dostaw energii, a koszt energii jest podstawowym substratem kosztu pracy i wytworzenia, tak więc bezpośrednio wpływa na kształtowanie się podstawowych trendów gospodarczych.

Struktura i funkcjonowanie gospodarki stanowią fundamenty porządku społeczno-politycznego w krajach na całym świecie. Zaburzenia w sferze gospodarczej skutkują radykalizacją zachowań społecznych oraz utratą poczucia bezpieczeństwa społecznego. W braku zabezpieczenia potrzeb energetycznych gospodarek obecnie wysoce energochłonnych może nastąpić paraliż ich funkcjonowania. Dlatego też polityka energetyczna, czyli kierowanie rozwojem i określanie założeń energetycznych dla poszczególnych krajów, stanowi tak istotny element polityki zarówno krajowej, jak i międzynarodowej wszystkich państw na świecie.

Ze względu na istotne znaczenie sektora energetycznego dla gospodarek i ładu społecznego, zarówno w zasięgu lokalnym, jak i globalnym, pozostaje on pod szczególnym nadzorem państwa jako jedynej do tej pory wykształconej instytucji będącej determinantem stanowienia prawa. Próby pełnej liberalizacji tego sektora za każdym razem kończyły się niepowodzeniem. Pozostawienie stymulacji rynkiem tylko i wyłącznie podmiotom na nim operującym prowadziło do naruszania interesów obywateli i w konsekwencji do naruszenia interesów krajowych. Wykształcone pojęcie usług użyteczności publicznej przeniknęło do kręgu praw podmiotowych jednostki, a w konsekwencji zaczęło podlegać coraz to mocniejszej ochronie prawnej. Prawo obywateli do stałych dostaw energii zabezpieczających ich potrzeby życiowe, z jednoczesnym zagwarantowaniem odbiorcom racjonalnych cen, stało się jednym z podstawowych obowiązków państwa, czego wyraz można odnaleźć w stworzeniu wielu instytucji (środków prawnych) zabezpieczających odbiorców energii zarówno w aspekcie technicznym, jak i ekonomicznym. Konstrukcja ta, promowana przez kraje Wspólnot Europejskich, znajdowała uzasadnienie w tym, iż energia pod różnymi postaciami jest niezbędna do realizowania egzystencjalnych potrzeb ludzkich, a co za tym idzie w szerszym spektrum i społecznych. Jako podstawowy przykład podnoszono kwestię podsektorów ciepłowniczego i elektroenergetycznego. Istotne naruszenie ich struktury spowodowałoby bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia milionów obywateli, i nie jest to prosty mechanizm braku ogrzewania, lecz wyłączenie z użytku np. obiektów użyteczności publicznej zabezpieczających doraźne potrzeby mieszkańców (medyczne, transport, edukacja).

Realizując ten kierunek realistycznego prognozowania, w żadnym systemie ekonomicznym nie może występować pełna liberalizacja sektora energetycznego, tj. poddanie go tylko regułom wolnego rynku. Założenie regulatorów pierwotnych rynku jest następujące: podmioty wolnego rynku energetycznego jako priorytetowy traktować będą interes własny (osiągnięcie maksymalnego zysku przy zminimalizowaniu nakładów), i to zarówno producenci, jak i odbiorcy, co może doprowadzić do marginalizacji interesów społecznych (prymat odbiorców dominujących). Dlatego też państwa europejskie oraz pozostałe są ciągłym aktywnym interwentem sektora energetycznego. Wytworzyły wiele mechanizmów prawnych i ekonomicznych, których zadaniem jest regulacja tego sektora. Jest to dowód pewnej ogólnoeuropejskiej tendencji protekcjonizmu obywatelskiego (jako dominujące zapewnienie „usług o ogólnym interesie gospodarczym” - services of general economic interest), co zdaje się być sprzeczne z podstawowymi założeniami traktatowymi wywodzącymi wolność gospodarczą i zasady wolnego rynku. Podstawowymi kierunkami wprowadzanych ograniczeń są: bezpieczeństwo energetyczne, ochrona konkurencji oraz ochrona środowiska, podnoszone jako trzy podstawowe zasady polityki państwa w stosunku do sektora energetycznego. Rozpoczęty już proces liberalizacji rynku energetycznego nie powinien być w sposób drastyczny wstrzymywany, jednakże wszelkie działania zmierzające do „rozluźniania” mechanizmów nadzoru nad rynkiem muszą odbywać się po uprzedniej dogłębnej analizie możliwych skutków.

Podstawowym założeniem ustawodawcy powinna być stopniowa deregulacja rynku oparta na stosownych analizach ekonomicznych. Przez pojęcie „deregulacja” należy rozumieć stopniowe znoszenie regulacji prawnych wprowadzających ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Jednocześnie państwo musi mieć sprawne instrumenty kontrolne oraz dysponować prawnymi środkami oddziaływania na gospodarkę w sytuacjach kryzysowych. Taka korekta rynku musi być wyjątkiem, a nie regułą. Państwo może ją zastosować tylko w ściśle zdefiniowanych przez ustawodawcę przypadkach. Pogłębiając analizę podniesionego problemu, należy postawić tezę, że nie chodzi tu o tworzenie tendencji antagonistycznych, lecz o stworzenie równowagi między mechanizmami wolnego rynku a zabezpieczeniem interesów społecznych. Właśnie realizacji zasady proporcjonalności i jej zakresowi poświęcona została w znacznej części niniejsza książka, której podstawowym zadaniem jest próba odpowiedzi na pytanie, czy zastosowane przez ustawodawcę ograniczenia wolności gospodarczej wiążące się z obowiązkiem realizacji polityki energetycznej nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Wydaje się, iż w obecnym systemie prawnym nie występuje inna skuteczna prawna metoda realizacji polityki energetycznej państwa niż ograniczenie wolności działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych, a wprowadzone na kanwie obecnie obowiązujących przepisów ograniczenia nie naruszają zasady proporcjonalności. Naruszenie zasady proporcjonalności przez ustawodawcę i realizujące przepisy prawa organy administracji oznaczałoby podważanie fundamentów państwa prawnego.

W celu sprawnego oddziaływania na sektor energetyczny za pomocą dotychczasowych instrumentów prawnych niezbędne jest stworzenie odpowiedniej struktury organów administracji oraz prywatyzacji sektora. Struktura organów administracji w obecnym kształcie wykształciła dwa podstawowe organy regulacyjne. Naczelnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach polityki energetycznej jest Minister Gospodarki oraz regulator wykonawczy „bezpośredni”, czyli Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Kształtowanie polityki energetycznej jest natomiast kompetencją Rady Ministrów. Ważną rolę w zakresie funkcjonowania sektora energetycznego pełnią również: Minister Środowiska, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego oraz Minister Skarbu Państwa, który nie ma kompetencji regulacyjnych, lecz ze względu na wykonywanie nadzoru właścicielskiego wywiera bezpośredni wpływ na rynek. Ten niezwykle skomplikowany „trójkąt bermudzki” przez brak skonkretyzowanej decyzyjności wymaga pewnych korekt związanych przede wszystkim z prywatyzacją oraz poszukiwaniem nowych skutecznych rozwiązań regulacyjnych.

Przeprowadzona w niniejszej książce analiza nie mogłaby się odbyć bez uwzględnia obecnych socjologicznych efektów realizacji przepisów prawa, czyli skutków ekonomiczno-społecznych na podstawie przeszło już dziesięcioletnich doświadczeń obowiązywania ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.