Janik Marcin, Policja sanitarna

Instytucja policji administracyjnej bez wątpienia wpisuje się w zespół podstawowych instytucji prawa administracyjnego. Znamienne jest, iż problematyka policji administracyjnej, doczekawszy się w literaturze europejskiej wielu opracowań, w piśmiennictwie polskim po II wojnie pozostawała na marginesie zainteresowań. W nielicznych powojennych opracowaniach geneza i znaczenie tego pojęcia była rozumiana niejednakowo. Chociaż, jak zaznacza M. Jełowicki, po bliższym rozważeniu istota tego pojęcia wydaje się być zbieżna .

Tym samym, określając miejsce pojęcia policja administracyjna na tle dorobku doktryny prawa administracyjnego i nauki prawa administracyjnego po II wojnie światowej można stwierdzić, iż pomimo odmiennych realiów społecznych, gospodarczych i politycznych mamy do czynienia z ciągłością dorobku doktryny prawa administracyjnego.

Współcześnie, odrzucając dorobek w zakresie instytucji prawnych i pojęć państwa socjalistycznego wypracowanych w okresie PRL, nauka prawa administracyjnego kontynuuje niezaniechane całkowicie badania nad problemami policji administracyjnej podejmowane w doktrynie międzywojennej.

Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd Z. Niewiadomskiego, który stwierdza, iż „druga wojna światowa nie przerwała prac badawczych nad administracją i prawem administracyjnym (...) dorobek naukowy międzywojnia wespół z tymi badaniami czasów PRL, które dotyczyły uniwersalnych instytucji prawa administracyjnego i pozbawione były akcentów ideologicznych, umożliwiały ukształtowanie się współczesnej polskiej nauki prawa administracyjnego, nauki mającej wybitnych przedstawicieli i na miarę tego bogaty dorobek” .

Przedmiotem pracy jest analiza instytucji policji sanitarnej. Uzasadnieniem dla podjęcia tych działań jest konieczność uporządkowania całego zespołu norm, które instytucję tę tworzą. Uporządkowanie to polega zarówno na ujednoliceniu terminologii, jak również wskazaniu współzależności istniejącej między poszczególnymi normami wyprowadzanymi przecież z różnych aktów prawnych. Konieczne jest zapewnienie spójności zarówno w samej instytucji, jak i spójności z innymi normami prawa.

W celu zrozumienia mechanizmów prawnych, na których opiera się instytucja policji sanitarnej, wskazano jej związek z innymi gałęziami wiedzy. Jakkolwiek przesłanki działania organów policyjnych stanowią przedmiot regulacji prawa administracyjnego, to ich przyczyn należy szukać również w innych gałęziach nauki, wśród których szczególne miejsce zajmują nauki medyczne.

Zakres przedmiotowy pracy został ograniczony do analizy działań podejmowanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sferze nadzoru nad warunkami żywności i żywienia oraz nadzoru epidemiologicznego. Podstawowe rozważania ograniczają się do statusu prawnego Państwowej Inspekcji Sanitarnej traktowanej jako podstawowy organ działający w sferze policji sanitarnej.

Przedstawione problemy uznano za najistotniejsze. Oczywiście nie pominięto innych ważnych kwestii, np. związanych z aktywnością Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie promocji zdrowia. Praca nie obejmuje jednak wszystkich zagadnień związanych z działaniami podejmowanymi przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Pominięta została przede wszystkim realizacja zadań w sferze nadzoru sanitarnego nad warunkami zdrowotnymi środowiska pracy, w zakresie których znajduje się również zapobieganie powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy. Uwzględnienie tej sfery aktywności Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie byłoby przydatne w rozwiązywaniu podstawowego problemu.

Tezą pracy jest wykazanie, iż prawidłowe funkcjonowanie organów policji sanitarnej jest konieczne nie tylko ze względu na ochronę życia i zdrowia, a nadto aktywność tych organów podejmowana w sferze ochrony życia i zdrowia bezpośrednio przekłada się na stan bezpieczeństwa publicznego.

Dla tak zakreślonej tezy poddano analizie następujące problemy:

Wskazane problemy mają charakter systematyczny i odnoszą się do fundamentalnych zagadnień, a odpowiedzi na nie mają dać łącznie obraz rzeczywistego stanu funkcjonowania organów policji sanitarnej.

Do analizy tak postawionych zadań badawczych przyjęto następującą konstrukcję pracy, w której podstawowe grupy zagadnień zostały ujęte w pięć rozdziałów oraz zakończeniu.

W rozdziale pierwszym przedstawiono zagadnienia wstępne wspólne dla całej instytucji policji administracyjnej. Zawiera on między innymi koncepcję genezy pojęcia policja oraz ewolucję policyjnej funkcji państwa, która dokonała się w XVIII i XIX w., stanowiąc konsekwencję przekształceń o charakterze systemowym wymuszających szerokie i kompleksowe zmiany analizowanej instytucji prawnej. W kontekście ewolucji przedstawione zostały poglądy czołowych policystów, m.in. Ch. Wolffa, J.H. von Justiego oraz J. von Sonnenfelsa, N. Delamarea. Zaprezentowane zostały również poglądy emblematycznych przedstawicieli myśli filozoficznej – M. Villeya, I. Kanta, A. von Humboldta. Retrospektywnej ocenie poddany został też dorobek polskiej doktryny prawa administracyjnego okresu międzywojennego.

Rozdział drugi stanowi próbę określenia istoty pojęć bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny, spokój publiczny, tj. pojęć, które z jednej strony stanowią kategorię pomocniczą przy konstruowaniu pojęcia „policja”. Natomiast z drugiej strony pojęcia te pełnią ważną rolę teoretyczną i praktyczną w wyznaczaniu wyraźnych i przejrzystych granic działań podejmowanych przez organy policyjne. Ponadto mając na uwadze niejednolitość systemu organów podejmujących działania w sferze policji administracyjnej, przedstawiono ich typologię.

Rozdział trzeci zawiera analizę ewolucji ustawodawstwa oraz instytucji sanitarnych. W kolejnych punktach rozdziału omówiono strukturę organizacyjną Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ze szczególnym uwzględnieniem modelu organizacyjno-prawnego stacji sanitarno-epidemiologicznych. Wydaje się, że dla czystości konstrukcji prawnej należałoby zastanowić się nad możliwością rezygnacji z utrzymywania dotychczasowego charakteru prawnego stacji sanitarno-epidemiologicznych i rozważyć możliwość przekształcenia ich w inspektoraty sanitarne będące aparatem wykonawczym państwowego inspektora sanitarnego określonego stopnia.

W rozdziale czwartym poddano analizie zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Omówiono działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie nadzoru sanitarnego w zakresie warunków zdrowotnych żywności i żywienia, działalności przeciwepidemicznej ze szczególnym uwzględnieniem typów nadzoru epidemiologicznego. Wskazano również atrybuty legitymujące prawidłowo realizowany nadzór epidemiologiczny.

Zamykający pracę rozdział dotyczy prawnych form działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Treść tego rozdziału obejmuje problematykę wielowymiarowości prawnych form działania, a także ich przydatność dla funkcjonowania organów policji sanitarnej. W ramach tak zakreślonego aspektu przedmiotowego analizie poddano akty administracyjne osobowe, rzeczowe oraz czynności faktyczne. Rozdział zawiera również charakterystykę ciągów działań oraz aktów administracyjnych generalnych, które stanowią kategorię, która wymyka się spod tradycyjnych klasyfikacji.

W zakończeniu zawarto wnioski końcowe, stanowiące rekapitulację najważniejszych problemów wskazanych w poszczególnych rozdziałach pracy. Ponadto, próbując określić przyszłe kierunki rozwoju instytucji policji sanitarnej, zgłoszono pod adresem ustawodawcy postulaty de lege ferenda.

Żaden z kierunków nauki nie jest obszarem, w którym dominować powinna przypadkowość i brak rozeznania w kwestii stosowanych instrumentów metodologii badawczej . Dlatego też w badaniu administracji publicznej oraz w polityce stosowania metod badawczych istotne znaczenie ma ustosunkowanie się do pytania o monodyscyplinarność, multidyscyplinarność czy też interdyscyplinarność badań administracji publicznej . Złożoność badanych zjawisk oraz tendencja do uchwycenia w wyniku jednego badania największej z możliwych liczby zagadnień szczegółowych skłania ku badaniom o charakterze kompleksowym.

Jako metodę opracowania badanej problematyki przyjęto metodę dogmatyczną uzupełnioną o analizę orzecznictwa sądowego przede wszystkim publikowanego, ale poddano również analizie wybrane orzeczenia niepublikowane. Takie ujęcie metody dogmatycznej ma charakter hermeneutyczny, gdyż interpretacja tekstu normatywnego nie jest pojmowana jako tylko proste odtworzenie sensu normy prawnej .

Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd F. Longchampsa, że metoda dogmatyczna jest to działalność myślowa, która przez wykładnię tekstów ustawowych, konceptualizację, porządkowanie, usuwanie sprzeczności i zapełnianie luk w prawie, szuka odpowiedzi na pytanie „guid juris – jak jest według prawa, co mówi prawo, jaka jest treść porządku prawnego w swych ogólnych zasadach i szczegółowych rozwiązaniach” .

Należy również zauważyć, że prawo stanowione nie jest tylko odbiciem stosunków społecznych, ale odgrywa istotną rolę w ich przekształceniu, stąd w procesach badawczych obserwuje się częściowe odejście od czystego ujęcia dogmatycznego . Wskazuje się, że wysublimowane koncepcje doktrynalne prawa administracyjnego powstają nie tylko w związku z procesami egzegezy przepisów prawnych. Na konieczność wyjścia poza metodę dogmatyczną wskazywał także Z. Leoński. Zdaniem uczonego lepsze rezultaty przynosi „pluralizm metod” .

Powszechnie uważa się, że teoria państwa i prawa oderwana od historii państwa i prawa byłaby czymś karykaturalnym. Nie można bowiem sensownie budować teorii współczesnego państwa i prawa w oderwaniu od historycznego rodowodu, bo struktur współczesnego państwa nie można rozumieć i wyjaśniać bez odwołania się do tego, jakim strukturom dawnym przeciwstawiają się one lub też, jakich struktur są kontynuacją .

Dlatego dla lepszego zilustrowania opisywanych w niniejszej pracy zagadnień posłużono się również metodą historyczną, która ma charakter uzupełniający, komplementarny w stosunku do metody dogmatycznej.

Zastosowanie powyższej metody ma za zadanie poznanie instytucji policji administracyjnej w jej przekroju historycznym. Metoda historyczna umożliwia zrozumienie cech analizowanej instytucji prawnej oraz jej współczesnych odniesień. Tym samym zastosowanie metody historycznej ma tylko wówczas uzasadnienie, gdy fakty i zdarzenia historyczne implikują cechy współczesnego prawa administracyjnego.

T. Rabska zauważyła, iż metoda historyczna znajduje szczególne zastosowanie w nauce prawa administracyjnego nie tylko w okresie transformacji ustrojowej, ale również w zakresie zjawiska nazwanego „przewartościowaniem konstrukcji prawnych”. Autorka zwraca uwagę, że mimo rosnącego zróżnicowania stosunków społecznych i nowych wyzwań, oraz przybywania wciąż nowych, dawnemu prawu nieznanych zjawisk, fundamentem badań w bardzo wielu kwestiach mogą być rozwiązania prawne i towarzysząca im nauka okresu dwudziestolecia międzywojennego . To właśnie do nich wracamy jako do źródeł.

Należy w tym miejscu zauważyć, że w metodzie historycznej można dostrzec także elementy refleksyjno-doktrynalne umożliwiające udzielenie odpowiedzi na wiele pytań, które choć wydają się mieć charakter tylko historyczny, to nie pozostają jednak bez wpływu na kształt współczesnego prawa administracyjnego.

Z metodą historyczną powiązana jest metoda biograficzna służąca eksponowaniu odrębnej tożsamości polskiej doktryny prawa administracyjnego poprzez historiograficzne prezentowanie tradycji tej nauki i jej własnego dorobku doktrynalnego .

W metodologii doktryny prawa administracyjnego od dawna wskazuje się na doniosłość metody komparatystycznej, w zakresie której prowadzi się porównania nie tylko całych systemów prawnych, ale również pojedynczych instytucji prawnych.

Zastosowanie tej metody stanowi naturalną konsekwencję włączenia naszego kraju do Unii Europejskiej i powiązaną z tym potrzebą określenia tych płaszczyzn, na których istnieje jeszcze konieczność dostosowania prawa polskiego do standardów unijnych. Jest to szczególnie istotne dla tych instytucji, które jak nadzór sanitarny w zakresie żywności i żywienia czy nadzór epidemiologiczny zostały uregulowane na poziomie unijnym.

W tym kontekście formułowana jest nawet metoda implementacji europejskiego prawa wspólnotowego powiązana z procesem europeizacji polskiego prawa. Istota tego procesu polega na włączaniu do naszego administracyjnego porządku prawnego zaakceptowanych zasad i norm europejskiego porządku prawnego z uwzględnieniem odmienności krajowych .

Poczynione powyżej uwagi odnoszące się do metody porównawczej w pełni uzasadniają pogląd, że metoda ta stanowi cenne narzędzie badawcze. Analiza porównawcza powoduje głębsze zrozumienie „własnego systemu”, a ponadto wzbogaca analizę instytucji prawa administracyjnego. Tym samym pogłębia i udoskonala system krajowy, poprzez przybliżenie rozwiązań krajowych do standardów międzynarodowych.

Podstawą książki jest uzupełniona i uaktualniona rozprawa doktorska napisana i obroniona na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach pod kierunkiem prof. dr hab. Lidii Zacharko. W tym miejscu pragnę pani profesor wyrazić szczególne uznanie i podziękowanie za opiekę i rady, które były dla mnie nieocenionym wsparciem i źródłem inspiracji. Słowa podziękowania pragnę również wyrazić recenzentom prof. dr. hab. Ernestowi Knosali oraz prof. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu, bowiem życzliwe ich uwagi pozwoliły mi poprawić pierwotny tekst rozprawy. Moja wdzięczność nie ogranicza się jedynie do wyżej wskazanych osób, dlatego pragnę również podziękować wszystkim osobom, które przyczyniły się do powstania i wydania tej książki.