Pieprzny Stanisław, Policja. Organizacja i funkcjonowanie

Zagadnienia związane z funkcjonowaniem policji w państwie zawsze były przedmiotem zainteresowania społeczeństwa, a mimo to długo nie znajdowały pełnego odzwierciedlenia w doktrynie. Wpływ na to miały niewątpliwie określone warunki ustrojowe. Społeczeństwo zainteresowane było przecież głównie zasięgiem uprawnień władczych, a nie rozwiązaniami organizacyjno-prawnymi, a te właśnie w dużym zakresie były niejawne. To utrudniało również teoretykom prawa dostęp do materiałów.

Pozycja policji w systemie organów administracji publicznej różnie kształtowała się na przestrzeni lat. Bez względu na nazwę, struktury i podporządkowanie zawsze była to formacja uzbrojona, służąca państwu, celem której była ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zmiany ustrojowo-gospodarcze, zapoczątkowane w 1990 r., wpłynęły też na przekształcenia prawne w strukturze i zakresie działania tej formacji. Uchwalona została nowa ustawa, nawiązująca w pewnym zakresie do rozwiązań międzywojennych. Mimo że w pierwotnym brzmieniu był to akt niedoskonały, zawierający wiele niejasności i luk, to stał się podstawą do nowego określenia pozycji prawnej policji jako formacji służącej nie tylko państwu, ale i społeczeństwu.

Zamiarem autora jest ukazanie zasad organizacji i funkcjonowania policji w nowych warunkach ustrojowych, a przede wszystkim w okresie od 1 stycznia 1999 r. Jest to możliwe poprzez dokonanie analizy instytucji administracyjnoprawnych i wskazanie zakresu zmian organizacyjno-prawnych w policji od chwili jej utworzenia.

Zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego należy do wielu organów określanych w doktrynie mianem policji administracyjnych. W systemie tych policji znajdują się formacje uzbrojone i umundurowane na wzór wojskowy (np. Policja, Straż Graniczna), jak i cywilne organy administracji publicznej wyspecjalizowane w sprawach zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (inspekcje). Oprócz tego należy wymienić i inne podmioty, którym ustawodawca powierzył zadania w tej dziedzinie. Do nich należą firmy ochrony osób i mienia czy służby porządkowe organizatora imprez masowych. W całym jednak tym systemie policja spełnia rolę szczególną, ponosząc największą odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie. Pozostałe natomiast podmioty stanowią uzupełnienie, także wzmocnienie ochrony tego stanu.

Trwające przemiany społeczne, gospodarcze i polityczne w państwie powodują konieczność poszukiwania coraz to nowych prawnych form i metod działania organów funkcjonujących w państwie. Zmiany takie następują również w zakresie prawnych form działania policji, a celem ich jest zapewnienie skuteczności realizacji podejmowanych działań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Znacznie został rozszerzony zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych przy zapewnieniu kontroli sądowej tych działań.

Rozważania zawarte w książce w swym podstawowym wymiarze skupiać się będą na określeniu wzajemnych zależności Policji i wojewody oraz jednostek samorządu terytorialnego, a także zakresu decentralizacji i dekoncentracji zadań i kompetencji Policji. W tym kontekście nie można też pominąć zjawiska, które dotyczy całej administracji publicznej, a mianowicie prywatyzacji zadań Policji. Dla właściwego przedstawienia tych zagadnień niezbędne jest wyodrębnienie dwóch okresów w funkcjonowaniu Policji: lata 1990-1998 i okres od 1 stycznia 1999 r., ze zwróceniem uwagi na to, że pierwszy nie był jednolity głównie co do struktur organizacyjnych Policji. Istotne zmiany nastąpiły w 1995 r. w wyniku zmiany ustawy o Policji.

Od 1 stycznia 1999 r. organy Policji weszły w struktury zespolonej administracji rządowej - z wojewodą jako jej zwierzchnikiem na stopniu wojewódzkim i starostą na stopniu powiatu. W ten sposób znacznie została umocniona pozycja wojewody w stosunku do tych organów. Już ten fakt wpływa na istotną zmianę prawnoustrojową Policji.

W książce analizie poddane zostały przepisy prawne zawarte w ustawach ustrojowych dotyczących funkcjonowania administracji rządowej w województwie i jednostek samorządu terytorialnego oraz w ustawie o Policji, a także w wielu aktach prawa materialnego, odnoszących się do zagadnień ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego i przyznających określone zadania i uprawnienia dla Policji. Wykorzystana została też literatura przedmiotu, a zawarte tam poglądy teoretyczne konfrontowane są z praktyką działania Policji. Uwzględnione nadto zostało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W końcowej części przedstawiono podstawowe rozwiązania prawne w wybranych państwach Europy Zachodniej, a także w Stanach Zjednoczonych Ameryki nie w celu porównawczym, a jedynie dającym możliwość ogólnego przeglądu funkcjonujących w tych państwach modeli policji. Ukazanie modelu amerykańskiego pozwoli zwrócić uwagę na to, jak różnice ustrojowe i kulturowe państwa wpływają na strukturę organów policji, a nadto za celowe uznano tu przedstawienie roli FBI i jej rozszerzonych uprawnień po zamachach terrorystycznych dnia 11 września 2001 r.

Książka stanowi zmodyfikowaną i uaktualnioną wersję rozprawy doktorskiej przygotowanej na Wydziale Prawa i Administracji UMCS w Lublinie, pod kierunkiem naukowym prof. dr hab. Elżbiety Ury, której w tym miejscu pragnę złożyć serdeczne podziękowania i wyrazić swą wdzięczność za cenne uwagi.

Pragnę również podziękować recenzentom pracy: prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z UMCS i prof. zw. dr. hab. Markowi Wierzbowskiemu z Uniwersytetu Warszawskiego za ich życzliwe i wnikliwe uwagi i zalecenia, a ponadto tym wszystkim osobom, które w jakikolwiek sposób przyczyniły się do wydania tej książki.