Zimmermann Jan (red.), Pogranicze prawa administracyjnego

1. System prawa jest jednością i powinien być jasny i logiczny, choć jego niezwykle szeroki zakres i wewnętrzne zróżnicowanie są z całą pewnością wielką przeszkodą dla osiągnięcia takiego stanu. Ta pełna jasność i harmonia jest więc pewnym nieosiągalnym modelem, do którego powinien dążyć ustawodawca, mając jednak świadomość, że nigdy do końca go nie uzyska. W tej sytuacji rolą ustawodawcy, jak również rolą podmiotów stosujących prawo oraz doktryny prawniczej i orzecznictwa jest staranne dzielenie systemu prawa i dbałość o przynależność poszczególnych norm lub instytucji do poszczególnych gałęzi (dyscyplin) prawniczych. Chodzi bowiem o spójność i przejrzystość całego systemu. Pomocne w tym są pewne łączniki, „zworniki” systemu prawa, które „od góry” łączą w całość poszczególne segmenty. Tymi zwornikami są wspólne elementy normatywne: Konstytucja, ogólne zasady prawa i prawo europejskie. Każdy podział systemu prawa powinien spełniać minimum ostrości, wyznaczając integralność jednego członu wobec drugiego, a jednocześnie każda wyodrębniona przez dany podział część powinna być integralna wewnętrznie po to, żeby nie pozostawiać wątpliwości co do przynależności danej dziedziny, instytucji, normy, sprawy lub kwestii do tej właśnie części. Unika się wtedy nieporozumień w zakresie sposobu i form stosowania prawa, skutków tego prawa, hierarchii jego źródeł i norm, metod jego badania, nauczania i wielu innych.

Jednocześnie ta tylko względna ostrość przy podziale prawa na gałęzie musi zawsze powodować wytworzenie się jakiejś strefy pośredniej, jakiegoś pogranicza, w obrębie którego będą funkcjonować na zasadzie swoistej hybrydy instytucje lub normy należące wspólnie do wyodrębnianych członów podziału. Istnienie każdego rodzaju granic, w tym również granic w obrębie systemu prawa, zakłada więc zawsze występowanie obszarów pogranicznych.

2. Zagadnienie pogranicza dyscyplin prawniczych, w tym pogranicza prawa administracyjnego, może być jednak różnie rozumiane. F. Longchamps za pogranicze prawa administracyjnego uważa obszary, na których prawo to styka się z innymi działami prawa . Według J.S. Langroda jeden i ten sam stosunek życiowy ma różne aspekty, co sprawia że rozgraniczenia reżimów prawnych nie da się przeprowadzić bez reszty, wobec czego wszędzie istnieje pewna sfera graniczna, będąca z natury rzeczy płynną, indukcyjnie tylko sprawdzalną, domeną wpływów wspólnych . Inne poglądy na ten temat są zróżnicowane. Według jednych może tu chodzić o kwestię samych granic tych dyscyplin, w tym o zagadnienie dbałości o utrzymywanie tych granic. Według innych może tu chodzić o badania porównawcze danej dziedziny z inną i o dochodzenie do różnic i podobieństw między nimi. Jeszcze inny punkt widzenia może opierać się na analizie nowszych, a nawet najbardziej klasycznych (Ulpianus) koncepcji podziału systemu prawa. Wszystko to jednak nie oddaje zamiaru, w jakim została napisana niniejsza książka i nie spełnia idei jej autorów. „Pogranicze” traktujemy tu dosłownie, zgodnie z semantycznym znaczeniem tego słowa, jako obszar graniczny między dyscyplinami prawniczymi. Przyjmujemy założenie (sprawdzalne w materiale normatywnym), że nawet tam, gdzie mogłoby się wydawać, jakoby granica między wybranymi dziedzinami prawa była zupełnie ostra, nie polega ona na zupełnym przyleganiu ich do siebie. Nie polega ona na braku strefy „buforowej”, która może złagodzić ewentualne kolizje i „zgrzyty” między badanymi dyscyplinami. Często też się zdarza, że granica, o jakiej mowa, nie jest ostra i wtedy znalezienie tej strefy, tego właśnie „pogranicza” ułatwia dyskusję, która bez jej przyjęcia toczyłaby się w nieskończoność wokół pytania: „co do czego przynależy”? Pogranicze w naszym ujęciu jest zatem przestrzenią prawną „zajętą” przez normy lub przez instytucje, których treść nie należy w całości do żadnej z graniczących ze sobą dziedzin. Przy czym nie ma potrzeby ani także istotnej możliwości, żeby zostały one kwalifikowane czy też „wtłaczane” do którejś z tych dziedzin. Taka przestrzeń istnieje obiektywnie między poszczególnymi dziedzinami prawa, z tym tylko, że może ona mieć różne rozmiary i nie jest sytuacją prawidłową ani jej nadmierny rozrost, ani jej zupełny zanik. Dzięki istnieniu takich przestrzeni system prawa może być oceniany jako elastyczny i jako rzeczywisty system, w którym poszczególne elementy są ze sobą elastycznie powiązane – nieodseparowane od siebie i jednocześnie ściśle ze sobą niezwiązane.

3. W tym rozumieniu określenie „pogranicze” nie jest tożsame z pojęciem „granica”. Pojęcie granicy zwraca uwagę na to, czym obie dziedziny prawa się od siebie różnią, w jakich sferach są od siebie niezależne. Pojęcie pogranicza określa zaś raczej strefę ich wzajemnych oddziaływań, wpływów, wzajemnego przenikania się, uzupełniania, współistnienia czy najogólniej – stykania (spotykania) się ze sobą. Jednak w istocie nie chodzi tylko o to, że owe zależności (sfery styku) istnieją, a raczej o to, jakie są tego konsekwencje. Zazwyczaj bowiem nauka prawa administracyjnego posługuje się pojęciem pogranicza w odniesieniu do jakiejś kwestii problematycznej, spornej, budzącej wątpliwości. Przy czym owa wątpliwość wynika właśnie z dostrzeżenia istotnych podobieństw lub istotnych różnic między tymi dziedzinami, a ponadto z faktu, że w danej sytuacji nie wiadomo do końca, gdzie leży granica czegoś, co nazywane jest tu „sferą działania/władania prawa administracyjnego” (należy to dopiero odpowiednio ustalić) . Relacja między określeniami „pogranicze” i „granica” jest również widoczna dopiero wtedy, gdy dostrzegamy jakąś wątpliwość, problem teoretyczny lub praktyczny, czy to w sferze stanowienia, stosowania prawa, kontroli jego stosowania w dwóch dziedzinach prawa, a równocześnie mamy świadomość, że w danej sytuacji tę granicę gdzieś postawić trzeba .

4. Wskazane tu rozumienie „pogranicza” wymaga jednak odpowiedzi na pytanie, co takie pogranicze prawa administracyjnego rzeczywiście w sobie zawiera, wymaga dodatkowej interpretacji, wskazującej, że ta zawartość nie jest jednolita, ale jest bogata i zróżnicowana. Na obszarze pogranicza mogą bowiem leżeć normy lub instytucje typowo „hybrydowe”, czyli składające się z elementów należących do jednej i do drugiej z analizowanych dziedzin prawa. Jako przykłady można tu podać instytucję partnerstwa publiczno-prywatnego, instytucję użytkowania wieczystego lub normy karno-administracyjne, które częściowo zostały ostatnio wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego. Na obszarze tym leżą jednak również normy lub instytucje „obsługujące” każdą z dyscyplin i służące realizacji norm w nich zawartych. Mogą to być unormowania procesowe o charakterze mieszanym, na przykład takie, które regulują postępowanie administracyjne zmieniające się w swoim toku w postępowanie cywilne. Do tego pogranicza można również zaliczyć te instytucje, w których jedna dziedzina prawa wchodzi w interakcje z drugą dziedziną, czyli działanie podjęte na podstawie norm należących do jednej z nich uruchamia inne działania podjęte w ramach tej drugiej dziedziny. Zaliczyłbym tu na przykład instytucje odszkodowania w przypadku wywłaszczenia nieruchomości.

5. Zagadnienie pogranicza prawa administracyjnego można także postrzegać na różnych płaszczyznach badawczych . Można osobno mówić o granicach i pograniczu prawa administracyjnego jako dyscypliny naukowej oraz jako gałęzi prawa (działu prawa), a nawet o granicach dyscypliny dydaktycznej. Inny charakter ma ujęcie normatywne i aksjologiczne a jeszcze inny ujęcie historyczne i aktualne. Innymi słowy, można analizować tożsamość prawa administracyjnego i obserwować granice tego prawa oraz jego zasięg na określonym odcinku czasu. Granice tego prawa są bowiem ruchome w czasie – prawo to wkracza na nowe pola regulacji, a z innych pól ustępuje, samo ulegając przy tym pewnym przeobrażeniom. Jeszcze inna płaszczyzna umożliwia postrzeganie pogranicza prawa administracyjnego w sytuacjach, w których normy tego prawa są wprzęgane w stosowanie norm innych gałęzi prawa, co prowadzi do współstosowania norm dwóch gałęzi prawa. Chodzi o sytuacje, gdy prawidłowe zastosowanie normy prawa cywilnego lub karnego uzależnione jest od uprzedniego lub równoczesnego zdekodowania normy prawa administracyjnego. Autor tego zestawienia wskazuje też, że osobnym rodzajem styku prawa administracyjnego z inną gałęzią prawa jest używanie przez ustawodawcę określonej gałęzi, a w ramach tego między innymi wyboru administracyjno- bądź karnoprawnej reakcji w celu realizacji określonych założeń aksjologicznych. Można to określić mianem integracyjnej, międzygałęziowej metody ochrony wartości. Innymi słowy, ustawodawca jest władny wykorzystywać znamiona poszczególnych gałęzi prawa w celu uzyskania jak najlepszych efektów działań prawodawczych lub też chronić pewne wartości z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z tych znamion. Instrumenty prawa administracyjnego mogą więc wspólnie z instrumentami prawa karnego lub cywilnego tworzyć zintegrowany i uzupełniający się system reakcji, przy czym ważne jest, by korzystanie z nich odbywało się w sposób racjonalny . Problematyka pogranicza prawa administracyjnego to także styk norm tego prawa z normami innych gałęzi prawa, polegający na równoległej reakcji prawnej. W niektórych wypadkach styk ten można nazwać dwu- lub wielotorowym reżimem odpowiedzialności prawnej .

6. Uświadomienie sobie omawianego w niniejszym opracowaniu „pogranicza” jest ważne dla doktryny każdej gałęzi prawa, w tym również dla prawa administracyjnego. Warto więc postulować zajmowanie się kierunkiem badawczym i metodologicznym, który polega na tym, żeby charakteryzować daną dziedzinę prawa, żeby prowadzić w jej ramach szczegółowe badania i formułować tezy teoretyczne właśnie w oparciu o analizę jej pogranicza. Tego rodzaju płaszczyzna badawcza nie była dotąd rozwijana w polskiej literaturze w sposób całościowy i monograficzny, także w obrębie prawa administracyjnego, a hołdujemy zasadzie wyrażonej przez F. Longchampsa, że najbardziej wartościowa jest obserwacja danego przedmiotu z możliwie wielu różnych punktów widzenia . Wskazując tu na wyraźną potrzebę badawczą i metodologiczną zajmowania się „pograniczem” prawa administracyjnego, warto dostrzec niezwykle trafnie dobrane słowo, które można potraktować jako sedno tej właśnie metody badań nad prawem administracyjnym. Słowem tym, zaproponowanym przez D. Dąbek, jest „graniczność” , traktowana przez nią jako perspektywa badawcza dla tej dziedziny prawa. Uważam, że właśnie ów termin na płaszczyźnie metodologicznej oddaje w pełni to, do czego nawiązuje nasza książka. Słowo „graniczność” bowiem jawi się tutaj jako określenie kompleksowe. Dla każdej dziedziny prawa, w tym dla prawa administracyjnego, „graniczność” to zebrane razem zagadnienia granic danej konkretnej dziedziny prawa, ostrości tych granic, ich jednoznaczności lub nieprzekraczalności, zagadnienia integralności poszczególnych dziedzin prawa, jak i jednocześnie kwestie tego, co się znajduje przy tych granicach od wewnątrz i z zewnątrz oraz co się znajduje w owej strefie buforowej (strefie pogranicza), a także problemy wzajemnych interakcji między badanymi dziedzinami oraz wiele innych. Taki kompleksowy ogląd prawa administracyjnego byłby całością, w skład której wchodzi zagadnienie pogranicza, o jakim tu mówimy.

***

Zagadnienia, o jakich była mowa wyżej, stały się merytoryczną podstawą konferencji, która odbyła się w Krakowie we wrześniu 2018 r. w ramach IX Krakowsko-Wrocławskiego Spotkania Naukowego Administratywistów, podczas której omawialiśmy dziewiąty z kolei temat. Referaty wygłoszone podczas tej konferencji i dodane do nich inne opracowania pracowników naukowych i doktorantów z obu Ośrodków złożyły się na tekst niniejszej książki. Jak się okazało podczas obrad, zwłaszcza w dyskusji i jak widać ze spisu treści, tytuł całości ma znaczenie w pewnym sensie umowne, gdyż praca ta wykracza poza podane wyżej rozumienie pojęcia „pogranicze”, dotykając jednocześnie kwestii samych granic prawa administracyjnego i problemów związanych z jego odrębnością lub integralnością. Dotyczy więc ona w istocie wspomnianej wyżej „graniczności” prawa administracyjnego. Mam nadzieję, że myśli i spostrzeżenia zawarte w tym opracowaniu będą stanowić inspirację do dalszych badań, pozwalających spojrzeć na prawo administracyjne z boku, z punktu, w którym stajemy na jego granicy i rozglądamy się dookoła. Wydaje się, że taka perspektywa jest i potrzebna, i atrakcyjna.

Jan Zimmermann