Niezgoda Andrzej, Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową

1. Podział odpowiedzialności za realizację zadań publicznych między organy administracji rządowej a gminy, powiaty i województwa samorządowe wymaga dokonania podziału dochodów publicznych. Stanowią one bowiem, wraz z zasobami mienia, materialną podstawę wykonywania zadań publicznych. Bez właściwie dokonanego podziału zasobów publicznych zarówno administracja rządowa, jak i jednostki samorządu terytorialnego mogą okazać się niezdolne do wykonania nałożonych na nie zadań . Ze względu na podstawowe znaczenie problemu dostosowania podziału zasobów publicznych między podmioty administracji publicznej do podziału między nie odpowiedzialności za realizację zadań stał się on obiektem badań teoretycznych oraz przedmiotem regulacji prawnej, w tym w aktach prawnych o najwyższej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Konstytucja RP w art. 167 ust. 1 i 4expressis verbis wymaga, aby zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Zmianom w zakresie zadań i kompetencji samorządu muszą natomiast towarzyszyć odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych. Realizacja tej zasady w praktyce legislacyjnej, między innymi ze względu na ograniczoność zasobów publicznych oraz istnienie niezaspokojonych potrzeb społeczności samorządowych i narodowej, napotyka na określone trudności. Nie bez znaczenia jest także wysoki stopień ogólności sformułowania zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań w ustawie zasadniczej państwa. Powoduje to niejednoznaczność jej rozumienia zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w judykaturze. Akcentując zdolność jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania powierzonych im zadań, wymaga się, aby zasoby przekazywane gminom, powiatom i województwom samorządowym umożliwiły sfinansowanie powierzonych im zadań. Aby natomiast uwzględnić potrzeby związane z realizacją zadań zarówno samorządowych, jak i przypisanych administracji rządowej, podział dostępnych zasobów powinien być proporcjonalny do podziału odpowiedzialności za realizację zadań. Przedstawione względy uzasadniają zatem potrzebę badań problematyki całości publicznej gospodarki finansowej, w tym regulacji prawnej podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego.

2. Badanie regulacji prawnej obejmującej podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań może być prowadzone z różnych punktów widzenia, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. W ujęciu podmiotowym analiza unormowania podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań obejmować może zadania i odpowiadające im zasoby przypisane wszystkim jednostkom sektora finansów publicznych lub tylko niektórym z nich. Opracowanie niniejsze, ze względu na sposób ujęcia zasady podziału zasobów publicznych w Konstytucji RP, koncentruje się na badaniu regulacji tej zasady z punktu widzenia samorządu terytorialnego. Nawet jednak w takim ujęciu tematu nie należy całkowicie tracić z pola widzenia potrzeb administracji rządowej związanych z koniecznością finansowania przypisanych jej zadań publicznych.

Natomiast podział zasobów publicznych w ujęciu przedmiotowym realizowany jest w różny sposób. Polega na przekazaniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów publicznoprawnych, w tym podatków i opłat, jako dochodów własnych, transferowaniu z budżetu państwa środków uzupełniających zasoby zgromadzone przez jednostki samorządu, przekazywaniu im składników mienia koniecznego do realizacji zadań, a także umożliwiającego uzyskiwanie dochodów. Środki na finansowanie zadań publicznych gromadzone są przez gminy, powiaty i województwa samorządowe również dzięki posiadaniu uprawnienia do ich pozyskiwania na rynkach finansowych oraz dostępowi do środków z Unii Europejskiej i innych zagranicznych źródeł. Niniejsze opracowanie koncentruje się zaś na badaniu realizacji zasady podziału zasobów publicznych z wykorzystaniem publicznoprawnych dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych. Poza zakresem rozważań pozostaje realizacja tej zasady za pomocą podziału mienia. Praca nie podejmuje także analizy problematyki finansowania zadań publicznych poprzez stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego dostępu do środków finansowych z Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych ani też poprzez zaciąganie zobowiązań na rynkach finansowych. Są to odrębne i dość obszerne zagadnienia wymagające osobnych badań. Opracowanie koncentruje się na regulacjach prawa materialnego. Poza jego zakresem pozostaje więc kwestia gwarancji formalnych realizacji podziału zasobów publicznych.

Zagadnienie podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego, czyli podmioty wykonujące zadania publiczne, jest elementem szerszej problematyki publicznej gospodarki finansowej, wiążącej się z gromadzeniem środków publicznych i ich przeznaczaniem na realizację zadań publicznych. Zagadnieniem bezpośrednio powiązanym z problemem podziału zasobów publicznych jest kwestia podziału zadań między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego. Znajduje ono ogólną regulację w ustawie zasadniczej państwa, zaś szczegółowe unormowania – w przepisach ustaw kompetencyjnych oraz ustaw materialnego prawa administracyjnego. Zagadnienie to pozostawiono poza zakresem rozważań, przyjmując oparty na regulacjach konstytucyjnych i ustawowych podział zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na zadania własne, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz zadania realizowane na podstawie porozumień. Z problematyką będącą przedmiotem niniejszego opracowania wiąże się również kwestia usytuowania samorządu terytorialnego w systemie ustrojowym państwa, a zwłaszcza relacja między samorządem a administracją rządową oraz między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Problematyka podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego jest przedmiotem zainteresowania zarówno nauk prawnych, w tym nauki prawa konstytucyjnego, prawa administracyjnego oraz prawa finansowego, jak i nauk ekonomicznych. Z punktu widzenia regulacji prawnej realizacja zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań wymaga zapewnienia, aby konstrukcja poszczególnych źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego uwzględniała zarówno ustrojowe, jak i fiskalne czynniki określające charakter i zakres zadań przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego. W ujęciu ekonomicznym o odpowiedniości zasobów w stosunku do zadań można natomiast mówić, jeżeli środki przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego umożliwiają sfinansowanie wszystkich nałożonych na nie zadań. Zaznaczyć trzeba jednak, że zarówno szacowanie wydajności źródeł dochodów, jak i potrzeb wydatkowych samorządu związanych z realizacją przypisanych mu zadań jest w praktyce zagadnieniem trudnym.

Przedmiotem rozważań zawartych w niniejszym opracowaniu są zagadnienia prawne wiążące się z realizacją podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań. Poza jego zakresem pozostają natomiast zagadnienia ekonomiczne, w tym także dotyczące rzeczywistego poziomu wydatków wiążących się z realizacją poszczególnych zadań przez jednostki samorządu terytorialnego oraz wydajności poszczególnych źródeł ich dochodów. Przytaczane w dane dotyczące ponoszonych przez gminy, powiaty i województwa samorządowe wydatków oraz wpływów uzyskiwanych ze źródeł dochodów mają jedynie ilustrować ekonomiczne znaczenie analizowanych w niej zagadnień prawnych.

Badając regulację prawną podziału zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego w ramach wskazanej problematyki, zwrócono uwagę w szczególności na zagadnienie dopuszczalności uchwalania budżetów z deficytem.

3. Celem opracowania jest zbadanie, w jaki sposób konstytucyjna zasada podziału zasobów odpowiednio do zadań może być rozumiana na gruncie ustaw oraz jakie czynniki warunkują sposób jej rozumienia i uzasadniają ograniczanie. Ponadto za cel badawczy przyjęto realizację tej zasady w ustawodawstwie zwykłym z uwzględnieniem poszczególnych kategorii dochodów samorządu terytorialnego, tj. dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych.

4. Realizację odpowiedniości podziału zasobów w stosunku do zadań należy analizować w dwóch aspektach: ustrojowym i fiskalnym. Aspekt ustrojowy uwarunkowany jest przez miejsce samorządu terytorialnego w systemie administracji państwowej. Wyznacza je samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do siebie oraz do administracji rządowej. Aspekt fiskalny jest z kolei uwarunkowany przez przyjęte rozwiązania normatywne w zakresie gospodarki finansowej, a przede wszystkim zasadę budżetową jedności materialnej oraz regulacje dotyczące dopuszczalności deficytu w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Ze względu na trudności ustalenia zapotrzebowania wydatkowego i wydajności źródeł dochodów gmin, powiatów i województw samorządowych ustawodawca dysponuje dużym zakresem swobody w kształtowaniu zasady podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio do zadań.

Odpowiedniość zasobów w stosunku do zadań w aspekcie fiskalnym może być rozumiana jako reguła proporcjonalności albo adekwatności. Treścią reguły proporcjonalności jest podział zasobów między podmioty wykonujące administrację państwową w takiej samej proporcji, w jakiej podzielone zostały między nie zadania publiczne. Reguła adekwatności wymaga natomiast, aby jednostkom samorządu terytorialnego zapewnić środki wystarczające do sfinansowania zadań publicznych im przypisanych. Mimo że reguły te mają odmienną treść, nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, lecz komplementarne. Mają bowiem odrębne zakresy zastosowania. Dochody własne i subwencja ogólna, służące realizacji zadań własnych, powinny być kształtowane według reguły proporcjonalności. Za pomocą tych źródeł dochodów realizowany jest podstawowy podział zasobów publicznych związany z zasadniczym, ustrojowym podziałem odpowiedzialności za realizację zadań publicznych między administrację rządową, poszczególne szczeble samorządu i jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli. Jeśli natomiast w formie ustawy lub porozumienia wykonywanie zadań przypisanych określonemu podmiotowi administracji publicznej przekazuje się innemu podmiotowi, konieczne jest dokonanie uzupełniającego podziału zasobów z wykorzystaniem dotacji celowych kształtowanych zgodnie z regułą adekwatności.

Zasada podziału zasobów odpowiednio do zadań, analizowana z punktu widzenia samorządu terytorialnego, dotyczy nie tylko relacji między administracją rządową i samorządem terytorialnym, ujmowanym całościowo jako drugi – obok administracji rządowej – segment administracji publicznej lub z uwzględnieniem poszczególnych szczebli samorządu. Należy ją odnosić także do relacji między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego danego szczebla.

5. Przedmiot opracowania i wyznaczone cele przesądziły o wyborze układu pracy i metod badawczych. Książka składa się z czterech rozdziałów i zakończenia. Punktem wyjścia szczegółowej analizy realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych jest – podjęta w rozdziale pierwszym – próba sformułowania możliwych sposobów rozumienia zasady odpowiedniości jako reguł proporcjonalnego oraz adekwatnego podziału zasobów. Wymagało to odniesienia się do niektórych zasad konstytucyjnych oraz zasad publicznej gospodarki finansowej jako czynników kształtujących realizację zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie ustrojowym i fiskalnym. W rozdziale tym poddano analizie regulację prawną podziału zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego w polskich przepisach konstytucyjnych przyjmowanych od 1990 r., w których do systemu prawnoustrojowego Rzeczypospolitej przywrócono samorządu terytorialny. Przedstawiono w nim także regulację prawną zasad podziału zasobów publicznych między władze centralne i lokalne w konstytucjach państw europejskich, zarówno będących członkami Unii Europejskiej, jak i spoza ich grona.

W dwóch kolejnych rozdziałach podjęto badanie realizacji w przepisach ustaw podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem publicznoprawnych dochodów własnych i subwencji ogólnej. Każdy z nich otwierają uwagi dotyczące uwarunkowań determinujących realizację podziału zasobów odpowiednio do zadań za pomocą określonej kategorii dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Analizując realizację podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań za pomocą subwencji ogólnej, uwzględniono także instytucję wpłat jednostek samorządu terytorialnego do budżetu państwa, za pomocą których dokonywany jest podział zasobów w ramach poszczególnych szczebli samorządu. Rozdział ostatni, najobszerniejszy, poświęcono natomiast analizie przepisów ustaw pod kątem realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem dotacji celowych. Wewnętrzna struktura tego rozdziału nawiązuje do klasyfikacji dotacji według kryterium rodzaju finansowanych za ich pomocą zadań jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniono w nim nie tylko dotacje celowe z budżetu państwa, lecz biorąc pod uwagę charakter tego źródła dochodów samorządowych z punktu widzenia realizacji podziału zasobów publicznych, także dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Ocenę realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań wraz z wioskami de lege ferenda zawiera zakończenie.

Za podstawową metodę badawczą przyjęto analizę dogmatyczną, której przedmiotem są regulacje normatywne. Analiza historyczna oraz porównawcza, wsparte literaturą przedmiotu, mają jedynie pomocniczy charakter. Wykorzystanie analizy historycznej ograniczono w zasadzie do okresu po przywróceniu samorządu w Polsce w 1990 r., a w płaszczyźnie przedmiotowej do badania aktów prawnych rangi konstytucyjnej oraz podstawowych ustaw normujących dochody jednostek samorządu terytorialnego oraz publiczną gospodarkę finansową. Metodę analizy porównawczej zastosowano natomiast w celu zbadania rozwiązań ustrojowych w zakresie podziału zasobów publicznych między różnymi szczeblami administracji publicznej przyjmowanych w konstytucjach państw europejskich.

6. Założenia badawcze oraz przyjęte metody miały wpływ na dobór bazy źródłowej i literatury. Zawarte w opracowaniu uwagi dotyczą głównie analizy dogmatycznej odpowiednich regulacji normatywnych. Wobec tego podstawowym materiałem badawczym były źródła prawa, a wśród nich Konstytucja RP. Oprócz niej uwzględniono akty konstytucyjne obowiązujące wcześniej, w okresie od 1990 r., kiedy nastąpiło przywrócenie samorządu terytorialnego w Polsce, a także EKSL. Dla celów analizy porównawczej wykorzystano konstytucje państw europejskich. Źródłami prawa wykorzystanymi w pracy są także ustawy oraz wydane na ich podstawie rozporządzenia organów administracji rządowej.

Problematyka gospodarki finansowej i ustroju samorządu terytorialnego była już w polskiej literaturze prawniczej przedmiotem studiów zarówno o charakterze ogólnym, jak i szczegółowym. Ich efektem są liczne monografie, komentarze, artykuły naukowe, opracowania podręcznikowe oraz poradniki, uwzględniające nie tylko rozwiązania polskie, ale również niektórych państw europejskich. Niektóre z nich mają charakter interdyscyplinarny, łącząc rozważania o charakterze ekonomicznym i prawnym. Bogate jest także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno literatura, jak i orzecznictwo koncentrują się głównie na zagadnieniu kształtowania dochodów i wydatków samorządowych, prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie budżetu, pozyskiwania innych źródeł finansowania zadań oraz kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie. Podejmują także problematykę podatków i opłat stanowiących dochody samorządowe. W dużo mniejszym stopniu, co nie dotyczy jednak orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, odnoszą się do kwestii odpowiedniości zasobów publicznych przekazanych jednostkom samorządu w stosunku do nałożonych na nie zadań. W opracowaniu starano się uwzględnić dostępną literaturę i orzecznictwo w zakresie, w jakim odnosiły się do tematu. Jednocześnie stanowi ono wypełnienie luki w literaturze poświęconej podziałowi zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego. Źródłem informacji wykorzystanym w pracy są także materiały publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Ministerstwa Finansów, a przede wszystkim informacje z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Praca obejmuje stan prawny na dzień 15 września 2012 r.