Rogalska Beata , Podatkowe rejestry podmiotowe w polskim systemie prawnym

Przedmiotem niniejszej monografii są podatkowe rejestry podmiotowe w polskim systemie prawnym, które pomimo braku definicji normatywnej można określić jako zbiory informacji gromadzonych przez organy władzy publicznej w celu identyfikacji podmiotów prawa podatkowego. Cechą charakterystyczną tych rejestrów jest bowiem ścisłe związanie ich zakresów podmiotowych z kategoriami prawnymi, którym status bytu prawnego przypisują unormowania ustaw podatkowych.

Wybór tematu książki jest uzasadniony dużym znaczeniem podatkowych rejestrów podmiotowych, będących fundamentem zarządzania dochodami podatkowymi. Ogół wpływów z podatków jako głównego źródła dochodów budżetowych nie jest bowiem niczym innym, jak tylko sumą jednostkowych należności wynikających z indywidualnie zadeklarowanych, określonych lub ustalonych zobowiązań podatkowych. Problematyka podatkowych rejestrów podmiotowych nabrała szczególnej wagi zwłaszcza w ostatnich latach, z uwagi na kryzys sektora finansów publicznych. Do tak negatywnych skutków gospodarczych przyczyniły się m.in. lata zaniedbań natury organizacyjnej, związane z funkcjonalnością tych rejestrów, co nie pozostaje bez wpływu na ściągalność podatków. Wybór tematu monografii został zatem podyktowany zasadniczym celem prowadzenia podatkowych rejestrów podmiotowych, za który należy uznać zabezpieczenie interesów państwa przed szeroko rozumianym unikaniem opodatkowania. W konsekwencji poruszane przeze mnie zagadnienia są ściśle związane z funkcją fiskalną finansów publicznych jako funkcją nadrzędną, uzasadniającą istnienie tych rejestrów. Podatkowe rejestry podmiotowe powinny realizować funkcję fiskalną finansów publicznych poprzez:

Głównym celem monografii jest ustalenie, czy w aktualnym stanie prawnym prowadzone w Polsce podatkowe rejestry podmiotowe realizują funkcję fiskalną finansów publicznych w racjonalny sposób, który ogranicza ryzyko utraty należnych wpływów z podatków. Powyższy aspekt uznaję za bardzo ważny również z powodu ponoszonych niekiedy wysokich kosztów przebudowy systemów informatycznych organów podatkowych (w przypadku radykalnych zmian legislacyjnych dotyczących omawianych rejestrów), co miało miejsce np. w 2011 r. W takich sytuacjach należy zminimalizować ryzyko nieprzemyślanych przedsięwzięć natury prawnej (legislacyjnej), organizacyjnej i technologicznej, które mogą koncentrować się na zagadnieniach mniej istotnych, a pomijać istniejące ograniczenia funkcji fiskalnej finansów publicznych prowadzące do kryzysu finansowego.

Wskazany cel książki, istotny z punktu widzenia finansów publicznych, zostanie osiągnięty poprzez realizację następujących celów szczegółowych:

Realizacja celu głównego książki nastąpi zatem poprzez analizę kilku szczegółowych zagadnień, jak choćby zakres danych gromadzonych w podatkowych rejestrach podmiotowych. Źródłem wiedzy o podatnikach nie powinny być bowiem bazy danych stanowiące przypadkowe zbiory informacji, gromadzonych nawet w dużej liczbie, nieprzydatnych jednak z punktu widzenia zarządzania dochodami podatkowymi. Koncentrując z kolei uwagę wyłącznie na szybkości pozyskiwania informacji o podatnikach czy też doszukując się w podatkowych rejestrach podmiotowych roli jedynie porządkowej, można pominąć najważniejszy aspekt – celowość przetwarzania danych osobowych przez administrację podatkową. Głównym motorem tworzenia jakiegokolwiek podmiotowego rejestru publicznego nie może być bowiem sama chęć gromadzenia informacji, lecz musi nim być identyfikacja podmiotów w ściśle określonym celu, dopuszczalnym w świetle norm konstytucyjnych. Tylko w ten sposób można wykluczyć niebezpieczny dla demokracji, nieuzasadniony interwencjonizm państwa w życie obywateli, a samemu procesowi przetwarzania danych nadać walor świadomego, odpowiedzialnego i racjonalnego działania władzy publicznej.

Wzorce podatkowych rejestrów podmiotowych to schemat przyjętych priorytetów, uwarunkowanych wieloma czynnikami o charakterze zewnętrznym i wewnętrznym: przede wszystkim polityką państwa, stanem infrastruktury technicznej i wreszcie – stosunkiem organów administracyjnych do obywatela. Lista możliwości w nadawaniu ostatecznego kształtu podatkowym rejestrom podmiotowym pod względem prawnym i technologicznym jest długa, podobnie jak cała gama możliwych rozwiązań prawno-organizacyjnych i kompetencyjnych związanych z funkcjonowaniem i budową aparatu administracyjnego. Istnieje wprawdzie wiele możliwości naśladowania obcych wzorców, zwłaszcza z uwagi na coraz bardziej zacieśniającą się współpracę z instytucjami i organami administracyjnymi innych państw, niemniej jednak polskie podatkowe rejestry podmiotowe muszą być przede wszystkim skonstruowane w sposób optymalny dla struktury organizacyjnej rodzimej administracji skarbowej.

Waga podatkowych rejestrów podmiotowych jako podstawowych instrumentów prawnych zapewniających nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z prawa podatkowego oraz istnienie luki w doktrynie związanej z brakiem wyczerpującej analizy tej problematyki skłoniły mnie do rozważań nad poszczególnymi rodzajami tych rejestrów, formułą organizacyjną, którą powinny przybrać, i ich znaczeniem dla prawidłowego zarządzania dochodami budżetowymi z podatków.

Poszukiwanie właściwego wzorca podatkowego rejestru podmiotowego wiąże się z dwojakim sposobem ujęcia tematu: normatywnym i funkcjonalnym. Ujęcie normatywne polega na analizie warunków prawnych, a więc poszukiwaniu pożądanych, optymalnych rozwiązań natury legislacyjnej bądź też na ocenie istniejącego stanu prawnego. Ujęcie funkcjonalne wiąże się natomiast z badaniem cech użytkowych rejestrów.

Przyznanie pierwszeństwa jednemu z wyżej wymienionych obszarów badawczych nie jest łatwe. Z jednej bowiem strony stworzenie pożądanego wizerunku podatkowego rejestru podmiotowego wymaga określenia pozytywnych wartości, czyli oczekiwanych cech użytkowych rejestrów.

Wychodząc z takiego założenia, można dojść do wniosku, że ścieżka legislacyjna powinna być jedynie narzędziem do kreowania prawidłowego modelu rejestrów. Z drugiej jednak strony trudno mówić o istnieniu idealnego, samoistnego wzorca w sposób niezależny od unormowań ustawowych. Funkcje rejestrów są bowiem uzależnione od różnorodnych czynników: uwarunkowań społecznych, gospodarczych, a nade wszystko ustrojowych wyznaczonych przez regulacje prawne. W konsekwencji należy stwierdzić, że cechy użytkowe (funkcjonalne) rejestrów stanowią pochodną przyjętych rozwiązań natury legislacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że wszelkie funkcje i mechanizmy rejestracyjne nie są niczym innym, jak tylko narzędziem służącym lub przyczyniającym się do realizacji aktów prawnych różnej rangi, a przynajmniej ułatwiającym ich wykonanie. Zakres tego, co dozwolone oraz tego, co nie jest dopuszczalne w kreowaniu różnorodnych funkcjonalności, wyznaczają przede wszystkim przepisy podatkowe, które z kolei muszą być zgodne z porządkiem prawnym ustalonym przez Konstytucję RP. Stąd też należy przyznać pierwszeństwo doktrynie interpretacyjnej i stwierdzić, że przedmiotem prac badawczych podjętych w niniejszej książce jest de facto poszukiwanie racjonalnego modelu prawa, który stanowi wynik analizy stanu prawnego.

Ujęcie funkcjonalne ma wprawdzie charakter jedynie uzupełniający, niemniej jednak odgrywa dość istotną rolę. Po pierwsze – pozwala na przedstawienie sposobu realizacji unormowań prawnych oraz na uzasadnienie prawidłowości przyjętych w nich rozwiązań. Po drugie – prowadzi do wyeksponowania dysonansów i rozbieżności pomiędzy stanem prawnym a rzeczywistym, faktycznym funkcjonowaniem rejestrów. Ostatnim, istotnym aspektem zastosowania ujęcia funkcjonalnego jest uwypuklenie braków legislacyjnych.

Problematyka książki wymagała zastosowania różnorodnych technik badawczych takich jak:

Z uwagi na specyfikę tematu w monografii wykorzystano głównie literaturę krajową, przedstawiając poglądy innych autorów wynikające z dzieł najbardziej reprezentatywnych dla poszczególnych zagadnień.