Mikosz Ryszard (red.), Pisma stron w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, orzecznictwo, wzory

Począwszy od 1 stycznia 2004 r. funkcjonuje w Polsce nowy model sądownictwa administracyjnego. Jedną z zasadniczych zmian, jakie dokonały się w tym zakresie, jest odejście od wcześniej istniejącej jednoinstancyjności tego sądownictwa, co jest konsekwencją rozwiązań przyjętych w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwłaszcza zaś w jej art. 176 ust. 1. Ten stan rzeczy spowodował, że gruntownej przebudowie ulec musiały zarówno przepisy ustrojowe, jak i normujące postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Jak wskazuje dotychczasowa praktyka, nowa regulacja prawna napotyka czasem na trudności w jej stosowaniu. Dotykają one w szczególności stron postępowania przed sądami administracyjnymi i ich pełnomocników. Trudności te są wielorakie, jednak istotna ich część wiąże się z prawidłowym wypełnieniem wymagań, jakim powinny odpowiadać pisma kierowane do tych sądów.

Prezentowane opracowanie stanowi próbę przybliżenia Czytelnikom tych wymagań. Chodzi w nim, jak to ujęte zostało w tytule, o pisma stron, co jest pewnym skrótem myślowym, gdyż pisma takie w świetle rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) mogą być wnoszone do sądu nie tylko przez skarżącego oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, ale także przez inne podmioty zbiorczo określone w art. 12 tej ustawy terminem "uczestnicy postępowania", jak również przez prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Poza zakresem zainteresowań pozostawiliśmy natomiast orzeczenia, jakie zapadają w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji.

Dokonując systematyki materii będącej przedmiotem analizy, uznaliśmy za celowe wyodrębnienie swego rodzaju części ogólnej, zawierającej uwagi dotyczące kluczowych pojęć oraz instytucji mieszczących się w kręgu naszego zainteresowania. Stosunkowo obszerny fragment rozważań poświęciliśmy zwłaszcza problematyce "pisma" oraz "strony" postępowania, co wydaje się uzasadnione nie tylko tematyką opracowania, ale także konstrukcją ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie rzeczy bowiem obydwa wspomniane pojęcia przewijają się, w różnych kontekstach, w całej tej regulacji prawnej.

Ten sam argument przemawiał też - naszym zadaniem - na rzecz omówienia w ramach "części ogólnej" zasadniczych kwestii związanych z pełnomocnictwem oraz terminami.

Dokonując systematyki dalszej części rozważań, obejmującej już poszczególne rodzaje pism wnoszonych przez strony, co do zasady przyjęliśmy za punkt wyjścia kryterium chronologiczne, wyodrębniając dwa kolejne działy obejmujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że kryterium to ma charakter konwencjonalny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w wielu przypadkach strona wnieść może określone pismo zarówno w postępowaniu przed sądem I instancji, jak i na etapie późniejszym, czego jednym z przykładów jest chociażby wniosek o przyznanie prawa pomocy. W tego rodzaju przypadkach jako kryterium przyporządkowujące poszczególne rodzaje pism do wyodrębnionych części opracowania przyjęliśmy chwilę postępowania sądowego, kiedy strona najwcześniej może skutecznie z nim wystąpić. Mamy jednak świadomość, że tego rodzaju podział materii nie nosi cechy pełnej rozłączności. Skądinąd zresztą można wątpić, czy efekt taki jest w ogóle osiągalny, co ilustruje chociażby instrument w postaci skargi o wznowienie postępowania, wyraźnie wyodrębnionej w systematyce ustawy i usytuowanej niejako poza obydwoma instancjami. Nie jest to zresztą przykład odosobniony.

Wszystkie sygnalizowane wyżej trudności sprawiły, iż nie udało się także zachować całkowicie jednolitej formalnej struktury opracowania. Jego zasadniczymi elementami składowymi są działy, podzielone następnie na rozdziały i podrozdziały, co jednak nie w każdym przypadku było możliwe. Postanowiliśmy także sięgnąć do numerowanych akapitów, będących najmniejszą jednostką składową, dążąc do stworzenia jak najpełniejszego systemu odesłań. Wydaje się on zaś absolutnie niezbędny, w przeciwnym razie bowiem trzeba by stosować wielokrotne powtórzenia, co bezspornie nie tylko znacznie zwiększyłoby rozmiary opracowania, ale przede wszystkim zaciemniło obraz prezentowanych zagadnień.

Zasadniczy trzon opracowania stanowią rozważania teoretyczne dotyczące poszczególnych rodzajów pism. Tworząc ich katalog, staraliśmy się objąć nim wszystkie te przypadki, w ramach których wniesienie oznaczonego pisma jest niezbędnym warunkiem uzyskania określonego rezultatu procesowego. Trzeba jednak zarazem wyraźnie podkreślić, że nie ma on charakteru zamkniętego, albowiem strony i uczestnicy postępowania nie podlegają w zasadzie żadnym ograniczeniom w ich prawnej możliwości zajmowania pisemnego stanowiska w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Rozważania stanowiące zasadniczy element opracowania oparte zostały na analizie obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego oraz poglądów wypowiedzianych zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu. Trzeba przy tym jednak wyraźnie podkreślić, że poglądy te odnotowane mogły zostać jedynie w ograniczonym zakresie, przede wszystkim ze względu na założone ramy opracowania. Spostrzeżenie to odnosi się zwłaszcza - choć nie wyłącznie - do przykładów zaczerpniętych z orzecznictwa, które przywołane zostały po to, by zilustrować najważniejsze kwestie dotychczas ujawnione w praktyce. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że chodzi o materię bardzo rozległą, której obszar problemowy zwiększa się nieomal codziennie, zważywszy na ilość spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne obu instancji.

W opracowaniu staraliśmy się także stosunkowo obszernie sięgnąć do dorobku doktryny i judykatury, jaki powstał w związku ze stosowaniem przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). Nietrudno bowiem dostrzec, że ustawa ta, w nader szerokim zakresie, stanowiła wzór dla rozwiązań przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Według naszego zamierzenia zasadnicze znaczenie w ramach opracowania odgrywają uwagi zawierające komentarz odniesiony do prezentowanych instytucji prawnych. Temu zamysłowi podporządkowana została jego struktura, w obrębie której każdy kolejny rozdział ma z założeniu stanowić w miarę wyodrębnioną całość. Aby ten cel osiągnąć, zdecydowaliśmy się m.in. na pełne powoływanie orzecznictwa i literatury przedmiotu w obrębie każdego rozdziału.

Zamieszczone na końcu rozdziałów wzory poszczególnych pism procesowych, na ogół skonstruowane w sposób dość ogólny, stanowią jedynie dopełnienie rozważań teoretycznych. Żadną miarą nie można przy tym uznać, iż są one jedynymi właściwymi sposobami zredagowania pism. Wyłączną ich funkcją jest bowiem praktyczna ilustracja wcześniejszych uwag teoretycznych, co - jak się wydaje - może ułatwić poznanie tej stosunkowo złożonej materii.

Opracowanie żadną miarą nie pretenduje do wyczerpania wszystkich wątków dotyczących pism procesowych w postępowaniu sądowadministracyjnym. Trzeba bowiem mieć na uwadze okres obowiązywania nowego stanu prawnego, które jest ciągle na tyle krótki, że wiele problemów nie zdążyło się jeszcze w pełni ujawnić, te zaś, które już odnotowano, nie zawsze rozstrzygane są przez sądy w sposób jednolity. Jesteśmy zarazem świadomi faktu, iż nie wszystkie zagadnienia zdołaliśmy dostrzec i wystarczająco precyzyjnie przedstawić. Prosząc zatem Czytelników, by zechcieli nam wybaczyć błędy i potknięcia, wyrażamy nieskromną nadzieję, że opracowanie okaże się przydatne, zwłaszcza dla praktyków, stosujących przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na zakończenie podkreślić trzeba, że wywody zawarte w poszczególnych fragmentach opracowania wyrażają indywidualne zapatrywania ich autorów, co dotyczy sposobu ujęcia tematu oraz zredagowania wzorów pism procesowych. Ingerencja redaktora opracowania ograniczona została bowiem jedynie do zabiegów mających na celu ujednolicenie jego struktury i nadanie mu ostatecznej formy.

Opracowanie przedstawia stan prawny na dzień 1 lipca 2007 r.

Ryszard Mikosz, Gabriel Radecki, Łukasz Strzępek