Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Suwaj Patrycja Joanna (red.), Patologie w administracji publicznej

Stosunek obywateli do działań administracji publicznej i vice versa nie zawsze oparty jest na wierze, że obserwowany i oceniany podmiot zachowuje się zgodnie z tym, co oceniający uważa za prawidłowe. Ta subiektywna ocena może odpowiadać stanowi rzeczywistemu albo być jedynie złudzeniem. Kryteria tej oceny zawsze jednak będą miały wymiar subiektywny. Jeżeli faktycznie wzajemne relacje między jednostką i administracją publiczną układają się niezgodnie z obowiązującymi normami (prawnymi, moralnymi) bądź nie respektują obiektywnych praw ekonomicznych, prakseologicznych czy - najbardziej uogólniając - pozostają w sprzeczności z wymogami racjonalności, możemy twierdzić, że mamy do czynienia ze stanem patologicznym. W niniejszym zbiorze opracowań, przygotowanych przez uczestników konferencji - zorganizowanej przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej, Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku i Wyższą Szkołę Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku - przedstawione zostały bardzo rozległe i wieloaspektowe rozważania nad przyczynami, przejawami, obszarami występowania i możliwymi środkami zaradczymi pojawiania się takich tendencji.

Przedmiotowe zjawisko patologii w administracji publicznej badane było przez uczestników konferencji ogólnie albo w pięciu obszarach jego potencjalnego występowania. Obszary te wyznaczone zostały bez roszczenia sobie prawa do traktowania tego zabiegu jako naukowej klasyfikacji zjawiska. Nie są one wzajemnie rozłączne i nie można wykluczyć, że poza wskazanymi obszarami patologie w tej administracji także występują. Zamierzając niejako uporządkować zagadnienie i umożliwić uczestnikom planowanej konferencji wypowiedzenie się na jej kluczowy temat z każdego możliwego punktu widzenia, inicjatorzy projektu usiłowali wyznaczyć omawiane obszary tak, aby propozycja ta nie stwarzała bariery do wystąpienia przedstawiciela jakiejkolwiek dyscypliny naukowej i reprezentanta którejkolwiek ze szkół czy orientacji naukowych. Przyjęliśmy, że patologie występują w następujących obszarach:

Pierwsze trzy obszary wyodrębniono poprzez kryterium podmiotowe. Wydaje się, że poza wskazanymi sferami stosunków społecznych nie istnieją żadne inne, wiążące się z patologiami administracji publicznej. Dwa ostatnie obszary wyznaczono, mając na uwadze - w pierwszym przypadku - działalność administracji chyba najbardziej narażoną i w opinii publicznej dotkniętą niezdrowymi relacjami administracji i jej klientów oraz - w drugim przypadku - potrzebę uzyskania większej jasności co do tego, czy i w jaki sposób podmiotowo rozumiana administracja publiczna usiłuje sama uporać się ze zjawiskami podważającymi jej prestiż, społeczne zaufanie, a co najważniejsze - osłabiającymi jej zdolność racjonalnego, sprawnego i skutecznego działania.

Sposób ujęcia zagadnienia patologii w administracji publicznej przez niektórych autorów nie pozwala na zaliczenie ich opracowań do jakiegokolwiek z tych działów książki, które obejmują problematykę każdego z wyodrębnionych wyżej obszarów. Jednak nie tylko z tego względu działy poświęcone każdemu z nich poprzedzone zostały zestawem referatów ujętych jako dział "Zagadnienia ogólne". Jest rzeczą oczywistą, że niektóre kwestie wymagające zbadania i zbadane przez uczestników konferencji odnoszą się do zjawiska patologii niezależnie od tego, w jakim jej obszarze ono występuje. Mamy tu na myśli w szczególności takie kwestie jak: pojęcie i klasyfikacje patologii administracji, ogólne przyczyny wszelkich zjawisk patologicznych w tej administracji i przejawy przeciwdziałania ich powstawaniu, pojęcia nadużycia kompetencji, konfliktu interesów i stronniczości w działalności władzy publicznej, koncepcja etyki administracji publicznej, stosunek administracji wobec praw człowieka, znaczenie prawa w przeciwdziałaniu patologiom oraz w ich powstawaniu, inne mechanizmy i instrumenty mające im zaradzić. Znamienne i zasługujące na poświęcenie szczególnej uwagi w tym dziale są te opracowania, których autorzy wykazują, że prawo jest nie tylko instrumentem, za pomocą którego można przeciwdziałać patologiom, ale także ich źródłem. Znajdziemy w nim też próby odpowiedzi na pytanie, jakie to prawo powinno być, aby nie prowadziło do dewiacyjnych zachowań.

Obszar zatytułowany "administracja - społeczeństwo" ukazuje przeogromne bogactwo i różnorodność relacji charakteryzujących się występowaniem zjawisk, o których trudno powiedzieć, że są przejawem zdrowego podejścia przedstawicieli administracji do społeczeństwa i do konkretnego człowieka, będącego odbiorcą jej działań lub ubiegającego się o ich podjęcie. W dziale II, zawierającym opracowania z tego obszaru, zamieściliśmy referaty, których autorzy zajęli się badaniem zarówno stosunku administracji do społeczeństwa jako wspólnoty ludzkiej, człowieka i obywatela, jak też względem różnych instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Czytelnik znajdzie tu zarówno niezmiernie interesujące rozważania o etycznych aspektach i znaczeniu memorandum OLC w sprawie zaniechania stosowania tortur, jak też dotyczące zjawiska korupcji w aspekcie prawa międzynarodowego i porównawczego, bezpodstawnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej w tak, wydawałoby się, elementarnej dla współczesnej demokracji dziedzinie, jak wybory do władz publicznych, szczególnie niepokojących "dewiacji" w polityce społecznej w dziedzinie bezrobocia, zatrudniania niepełnosprawnych czy też - bezmyślnego, jak się wydaje - lekceważenia obowiązku zapewnienia udziału społeczności lokalnych w podejmowaniu decyzji w sprawach związanych z przedsięwzięciami mogącymi pogorszyć istotnie stan naturalnego środowiska człowieka. Uwadze zainteresowanych skutkami patologii w tym obszarze polecamy w szczególności opracowanie ukazujące socjologiczne aspekty takich zjawisk postrzeganych w aspekcie zaufania społeczeństwa i jednostki do władzy, jakie traci ona w wyniku dewiacyjnych zachowań. Nie mniej interesujące wydaje się być także porównanie mechanizmów sprawowania władzy w Wenezueli i Rosji. Z innego opracowania dowiadujemy się, na jakie swoiste niebezpieczeństwa narażony jest obywatel w przypadku upoważnienia straży gminnych do posługiwania się fotoradarem.

Z pewnym niepokojem można odebrać rozważania na temat decyzji o odmowie przyznania własności czasowej nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego. Decyzje te podejmowane były zasadniczo w końcu lat 40. ubiegłego wieku, a odwołania od nich rozpatrywało (w kilku tysiącach spraw) warszawskie samorządowe kolegium odwoławcze na przełomie wieku poprzedniego i obecnego. I cóż z tego, że odwołania te kończyły się dla skarżących pozytywnie - decyzją wykazującą, że organ I instancji naruszył prawo. Jak zauważono w jednym z referatów, uchylenie takiej decyzji nie jest wystarczającym powodem, aby za szkody wyrządzone jej wydaniem skrzywdzony mógł dochodzić odpowiedzialności Skarbu Państwa. Takie jest orzecznictwo sądów powszechnych. Pomijając ocenę trafności takiego podejścia do art. 77 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 417¹ § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), nie sposób nie zauważyć, w jak niekorzystnym dla obywateli kierunku takie orzecznictwo oddziałuje. Zwalnia przecież organy administracji I instancji z poczucia odpowiedzialności za skutki ich naruszających prawo decyzji. Swoistym rodzynkiem w zbiorze opracowań działu II jest tekst poświęcony finansowaniu szkolnictwa wyższego w Anglii. Autorka - mimo starań - nie doszukała się rozwiązań skłaniających do patologicznych zachowań. Oby to była prawda, i to nie tylko na Wyspach Brytyjskich.

Dział III książki poświęcony jest problematyce patologii w relacjach wewnętrznych urzędów realizujących zadania administracji publicznej. Jeżeli w tych stosunkach coś szwankuje, niechybną tego konsekwencją będą patologiczne zachowania w pozostałych obszarach. Jak dowodzą badania przeprowadzone przez autorów opracowań dotyczących drugiego ze wskazanych obszarów występowania zjawisk patologicznych w administracji, szereg rozwiązań prawnych i organizacyjnych, wprowadzanych w Unii Europejskiej w celu poprawy jakości relacji urzędnik - urząd, doprowadziło do rezultatów innych od zamierzonych. Zamiast spowodować przyśpieszenie i uproszczenie procedur decyzyjnych, skomplikowało je i wydłużyło. W miejsce racjonalizacji zarządzania kadrami, zapewnienia urzędnikom pracy odpowiadającej ich kwalifikacjom i ułatwienia awansu służbowego doprowadzono "reformami" do petryfikacji stanu zastanego i wydłużenia czasu oczekiwania na awans. Z drugiej strony, reformując zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej wspólnotowych urzędników, nie udało się istotnie zmniejszyć stopnia uznaniowości w ustalaniu tego, co mieści się w pojęciu "obowiązków urzędnika". W kilku opracowaniach poświęconych polskiej służbie cywilnej autorzy dochodzą do podobnych wniosków. Dodatkowo zauważono szereg braków w zakazach i ograniczeniach mających przeciwdziałać korupcji w służbie cywilnej i patologenny wpływ praktyki powierzania obowiązków na kierowniczych stanowiskach w tej służbie, którą - miejmy nadzieję - wyeliminuje skutecznie jednoznaczny zakaz jej stosowania wprowadzony w życie nową ustawą. W innych opracowaniach autorzy wykazują, że także w administracji samorządowej, m.in. na skutek obowiązywania anachronicznych rozwiązań instrukcji kancelaryjnej, słabości uregulowania zasad oraz procedur zatrudniania i awansowania, dochodzi do zjawisk patologicznych w relacjach między urzędnikami a ich przełożonymi. Optymizmem tchnie z referatu poświęconego zjawisku mobbingu w polskiej administracji publicznej i zabezpieczeniom przed jego pojawianiem się oraz ochronie ofiar. Jednak i tu znajdziemy przysłowiową łyżkę dziegciu w postaci braku odpowiednich zabezpieczeń w tych służbach mundurowych, w których - z uwagi na ich hermetyczność - mobbing winien najbardziej niepokoić.

W dziale poświęconym zjawiskom patologicznym występującym w relacjach między różnymi instytucjami administracji publicznej oraz między organami administracji warto zwrócić w pierwszej kolejności uwagę na opracowanie wyjaśniające, jak należy rozumieć trzeci z obszarów badanych patologii w administracji i prezentujące podstawowe kategorie patologii między sferami władz publicznych. Interesujące są również rozważania na temat transparentności w funkcjonowaniu instytucji Unii Europejskiej. Polski czytelnik z działu IV książki dowie się, że nawet w tak wysoko lokowanym w klasyfikacjach państw wolnych od korupcji państwie jak Niemcy zjawisko to pojawia się w bardzo spektakularnych przejawach i - podobnie jak w naszym kraju - istotnymi przyczynami kłopotów tego rodzaju jest niedoskonałość rozwiązań organizacyjnych i prawnych obowiązujących i stosowanych w relacjach między instytucjami i organami władzy publicznej. Mamy wrażenie, że tezy referatów poświęconych jakości organizacji polskiego samorządu terytorialnego wzbudzić mogą nie tylko pozytywne zainteresowanie, ale i szereg kontrowersji w konferencyjnych dyskusjach. Jeżeli przyjąć, że trafne są oceny zawarte w opracowaniu ukazującym patologie w sprawowaniu nadzoru nad samorządem terytorialnym, nie sposób dziwić się, że tak często docierają do opinii publicznej informacje o niedostatkach w działaniu tego samorządu.

Dział V zawiera kilka opracowań poświęconych systemowi zamówień publicznych. Jak się okazuje, mimo usilnych, wieloletnich starań, nie udało się doprowadzić do ukształtowania i wprowadzenia do praktyki takich rozwiązań, które skutecznie zapobiegałyby patologiom w dysponowaniu publicznymi środkami finansowymi. Dużym zainteresowaniem cieszyła się także problematyka patologii w finansach publicznych i przestrzegania dyscypliny wymaganej podczas wydatkowania publicznych środków finansowych. Jak się okazuje, jest to dziedzina, w której zjawiska uznane przez autorów za patologiczne wynikają nie tylko z przesłanek subiektywnych, ale również z niskiej jakości prawa obowiązującego w tej dziedzinie, w tym - z niedoskonałości stosowanej terminologii, nieuwzględniającej wymagań ekonomii, teorii finansów publicznych oraz - co dla przedstawicieli tej części doktryny winno stanowić palące wyzwanie - z niedostatków wyników badań teoretycznych. W dziale V czytelnik znajdzie również opracowania poświęcone systemom prawnym podatków lokalnych w Czechach i Słowenii, a także patologiom występującym tam w tej dziedzinie. Kolejną dziedziną z czwartego obszaru identyfikowanych w książce patologii jest sfera gospodarowania nieruchomościami, w której różnice między teorią i praktyką wydają się być dalej idące, niż jest to uświadamiane w opinii publicznej.

Mimo obaw, jakie początkowo mieli organizatorzy konferencji, obszarem, który wzbudził spore zainteresowanie jej uczestników na etapie zgłaszania referatów, okazał się obszar stosunku administracji publicznej do własnych patologii. Opracowania umieszczone w dziale VI dostarczają nam wiedzy o źródłach informacji na temat patologii w administracji publicznej oraz o metodach badań tego zjawiska i roli nauki administracji w tym zakresie. Jeden z referatów prezentuje najnowszy pomysł przeciwdziałania błędom popełnianym przez urzędników za pomocą szczególnego reżimu prawnego ich odpowiedzialności majątkowej za wydanie naruszającej prawo decyzji. Jak wywodzi autor referatu, koncepcja ta nie wydaje się być panaceum na tego typu patologie (a w szczególności w takiej postaci, jaka przyjęta została w stosownej ustawie). Znajdziemy też w tej części książki pokaźny zbiór wyników prac badawczych w poszczególnych działach administracji publicznej (w Policji, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w administracji terytorialnej województw mazowieckiego, podlaskiego i warmińsko-mazurskiego, w oświacie, w realizacji projektów związanych z procesem informatyzacji administracji publicznej).

Jak wskazują liczba i treść opracowań zamieszczonych w każdym z sześciu działów książki, trafność założeń wyjściowych pomysłodawców i inicjatorów konferencji poświęconej patologiom w administracji znalazła swoje potwierdzenie. W każdym z wyznaczonych obszarów zgłoszono tyle dzieł, że mogłoby na ich podstawie powstać pięć, sześć książek, a nie jedna. Zapewne jest jeszcze wiele zagadnień i problemów wiążących się ze zjawiskami patologicznymi w administracji publicznej, które nie zostały uwzględnione przez autorów niniejszej książki. Nie wydaje się jednak, aby była to jej istotna wada i osiągnięcie stanu wyczerpania tematyki nie było założeniem pomysłodawców konferencji. Gdyby przyjąć założenie, że z odbyciem jej i opublikowaniem przygotowanych na nią referatów należy czekać do chwili, w której uzyskany zostanie stan kompletnego rozpracowania problematyki patologii w administracji publicznej, do zakończenia dzieła nie doszłoby nigdy. Skala i dynamika zjawiska jest tak wielka, że do jego opisu, do zaprezentowania przyczyn i mechanizmów zaradczych niezbędne byłoby zorganizowanie permanentnej konferencji i ciągle musiałyby powstawać nowe dzieła. Lektura zawartych w książce opracowań skłaniać może do refleksji, że stworzenie odpowiedniej struktury organizacyjnej (instytucji badawczej bądź stałego programu badawczego, zarządzanego kolejno przez zainteresowane udziałem w nim istniejące instytucje naukowe w Unii Europejskiej bądź w strukturach Rady Europy) miałoby swój niezaprzeczalny sens. Nie wykluczamy, że dziesiąta, doroczna konferencja SEAP w Białowieży przyczyni się właśnie do takiego rezultatu.

Dariusz R. Kijowski

Doktor hab., profesor UwB

Kierownik Zakładu Postępowania Administracyjnego

Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku