Korbus Bartosz Piotr, Strawiński Mariusz, Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji zadań publicznych

Możliwość realizacji zadań publicznych we współpracy z sektorem prywatnym jest przedmiotem zainteresowania zarówno administracji publicznej oraz kierujących nią polityków, jak i sektora prywatnego. Strona publiczna upatruje w koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego, bez względu na podstawę prawną jego nawiązania, źródła kapitału pomocnego w realizacji coraz nowszych zadań inwestycyjnych. Sektor prywatny jest natomiast zainteresowany wypracowaniem nowej ścieżki sprzedaży swych usług, towarów i umiejętności. Szansa nawiązania współpracy skierowanej na zaspokajanie potrzeb publicznych może być szczególnie istotna w okresie obecnych zawirowań na rynkach finansowych i rosnącego długu publicznego. Poprawnie skonstruowana współpraca typu partnerstwo publiczno-prywatne pozwala władzom centralnym oraz lokalnym powierzyć część ciążących na nich obowiązków firmom prywatnym, a przedsiębiorcy - w zamian za zaangażowanie w proces inwestycyjny i usługi świadczone na rzecz obywateli - mogą liczyć na stabilne dochody pochodzące zarówno z budżetu publicznego, jak i bezpośrednio od użytkowników usług publicznych.

Proporcja środków składających się na wynagrodzenie strony prywatnej oraz rozmiar jej zaangażowania jest opisana w umowie zawartej miedzy stronami współpracy. Kontrakt zawarty w trybie konkurencyjnym ma na celu pogodzenie interesu stron w imię najefektywniejszego zaspokajania potrzeb społecznych. Jak pokazują doświadczenia zagraniczne oraz nieśmiało podejmowane próby nawiązania partnerstwa publiczno-prywatnego, w Polsce współpraca tego rodzaju może ziścić pokładane w niej nadzieje. Aby tak się stało, konieczne jest jednak spełnienie wielu warunków. Odpowiednie regulacje prawne muszą być zastosowane w sposób niebudzący zastrzeżeń ze strony instytucji kontrolnych. Sama decyzja o realizacji przedsięwzięcia we współpracy z sektorem prywatnym powinny być podjęta w sposób celowy i uzasadniony. Kryteria wyboru partnera prywatnego muszą być sformułowane jasno i zgodnie z celami jakie ma osiągnąć współpraca. Sam proces nawiązywania partnerstwa publiczno-prywatnego i jego realizacji powinien nie tylko być transparentny, ale musi być jako taki odbierany przez opinię społeczną.

Należy pamiętać, że nawet najlepiej zaprojektowane partnerstwo publiczno-prywatne nie zostanie wdrożone, jeśli władze publiczne nie podejdą do niego jako do oferty inwestycyjnej skierowanej do sektora prywatnego i de facto do instytucji finansujących stronę prywatną. Projekt partnerstwa publiczno-prywatnego musi być dochodowy, nieuwzględnienie potrzeb strony prywatnej skończy się bowiem brakiem zainteresowanych do wzięcia udziału w przetargu przygotowanym przez stronę publiczną i jej doradców. Samo partnerstwo publiczno-prywatne nie jest remedium na wszelkie bolączki - świadome tego faktu władze nie będą podejmować wysiłków zmierzających do wdrożenia partnerstwa w sytuacjach, w których wysiłki te z góry skazane są na niepowodzenie.

Celem niniejszej publikacji jest przybliżenie wszystkim zainteresowanym stronom natury i najważniejszych uwarunkowań zaplanowania, nawiązania i realizacji przedsięwzięć typu partnerstwa publiczno-prywatnego. Drugie wydanie uwzględnia najnowsze regulacje dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego i koncesji, czyli ustawę z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100) oraz ustawę z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101), ale zgodnie z pierwotnym założeniem stawia sobie za cel pomoc w odpowiednim zrozumieniu natury tego typu relacji, co konieczne jest dla umiejętnego posługiwania się instrumentarium prawnym dotyczącym partnerstwa publiczno-prywatnego, szerszym niż wspomniane regulacje.

Jak pokazały doświadczenia związane z wdrażaniem, czy raczej brakiem zastosowania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 28 lipca 2005 r., samo wprowadzenie pojęcia „partnerstwo publiczno-prywatne” do systemu prawnego nie jest warunkiem ani koniecznym, ani wystarczającym do relacji projektów tego typu. Również ważne jest zrozumienie uwarunkowań i potrzeby jego stosowania wśród władz lokalnych, ale przede wszystkim centralnych - kluczowy może okazać się tzw. „klimat polityczny” dla relacji na linii biznes - władze publiczne.

W publikacji, opierając się na udanych doświadczeniach zagranicznych i rodzimych, poruszono kwestie tego, jak współpraca z sektorem prywatnym wpisuje się w realizację zadań publicznych, szczególnie realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawiono genezę tego typu współpracy oraz szanse i zagrożenia związane z jej realizacją. Omówiono najważniejsze cechy partnerstwa publiczno-prywatnego w znaczeniu wąskim i szerokim oraz najistotniejsze elementy ryzyk i zapisy umowne mające wpływ na kształt konkretnych przedsięwzięć. Publikacja została przygotowana z myślą o pracownikach sektora publicznego oraz o studentach wydziałów prawa i administracji oraz zarządzania w konwencji poradnika i wprowadzenia do realizacji projektów typu partnerstwa publiczno-prywatnego. Obejmuje zarys zagadnień pojawiających się na początku każdego projektu, tj. jego osadzenia w planach strategicznych władz publicznych, proces podejmowania decyzji o zastosowaniu koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego do realizacji konkretnego projektu (odpowiednie analizy), jak i opis wariantów jakie może przyjąć najbardziej odpowiedni w tym przypadku model partnerstwa publiczno-prywatnego.

Przedstawiono praktyczne aspekty nawiązywania współpracy z sektorem prywatnym, takie jak organizacja konkursu i komunikacja z inwestorami oraz innymi uczestnikami tego procesu. Opisano szczegółowe kategorie ryzyk alokowanych w ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz najważniejsze postanowienia tego typu kontraktów. Ponieważ partnerstwo nawiązuje się relatywnie krótko, a realizuje przez wiele lat, szczególną uwagę poświęcono procesowi zarządzania kontraktem i kontroli jego przestrzegania, w tym ewentualnych zmian, co jest zasadnicze dla końcowego efektu współpracy.

Realizacja projektów partnerstwa publiczno-prywatnego musi odbywać się w konkretnym otoczeniu prawnym, dlatego część trzecia książki poświęcona jest uregulowaniom obowiązującym w Polsce, przedstawionym w kontekście historycznym. Doświadczenia w nawiązywaniu współpracy publiczno-prywatnej w Polsce wskazują, że najefektywniejszą formułą prawną były spółki o kapitale mieszanym oraz koncesja budowlana udzielana na mocy zapisów prawa zamówień publicznych. Odrębna ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. nie znalazła zastosowania.

Brak projektów zrealizowanych na podstawie ustawy z 2005 r. ma kilka przyczyn, w ocenie autorów tylko pośrednio powiązanych z treścią jej zapisów. Po pierwsze, podmioty zainteresowane realizacją przedsięwzięć na jej podstawie musiały skandalicznie długo czekać na akty wykonawcze niezbędne do faktycznego zastosowania ustawy z 2005 r. Ostatecznie, po wprowadzeniu do obrotu prawnego stosownych rozporządzeń, miały miejsce kolejne wybory samorządowe. Ukonstytuowane na nowo władze lokalne podjęły trud praktycznej analizy zapisów ustawy i rozporządzeń, diagnozując faktyczne niedociągnięcia i luki w materii normatywnej.

Wydawało się, że racjonalny ustawodawca wsparty przez głos praktyków i teoretyków prawa bez kłopotu może usunąć formalne błędy regulacji z 2005 r. Niestety naczelnym hasłem dość nielicznych, ale wpływowych decydentów stała się całkowita nowelizacja, a raczej zamiana „niedziałającej” ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym na nową ustawę.

Projekt nowej regulacji procedowany w parlamencie ubiegłej kadencji przepadł wraz z decyzją o skróceniu jego kadencji w 2007 r. Nowy rząd również zadecydował, że zamiast poprawić poprzednią ustawę zgodnie z postulatami wynikającymi z praktyki lepiej „zafundować” administracji zupełnie nową ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym, która siłą rzeczy dopiero po pewnym czasie ukażę swoją faktyczną przydatność praktyczną i jakość legislacyjną.

Równolegle toczyły się prace nad rozwinięciem koncepcji koncesji na roboty budowlane poszerzonej o komponent usług, jej owocem jest zupełnie nowa w naszym systemie prawnym ustawa o koncesjach na roboty lub usługi. Stanowi ona autonomiczny w stosunku do systemu zamówień publicznych tryb udzielania zamówień publicznych, a jednocześnie proceduralną podstawę do wyłonienia partnera prywatnego w przedsięwzięciach konstruowanych na podstawie nowej ustawy o partnerstwa publiczno-prywatnego.

Ten dualizm będzie zapewne źródłem licznych pytań i kontrowersji oraz ostatecznie doprowadzi do nowych postulatów zmian w prawie. Mamy nadzieję, że niniejsza publikacja pozwoli przedstawicielom administracji, przedsiębiorcom oraz osobom zainteresowanym naturą partnerstwa publiczno-prywatnego podjąć pracę zmierzającą do efektywnej realizacji przedsięwzięć tego typu, niezależnie od ewentualnych niedostatków nowych regulacji. Spodziewamy się, że lepsze zrozumienie metodologii tworzenia, wdrażania i realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego pozwoli na pełniejszą interpretację nowych zapisów ustaw o partnerstwie publiczno-prywatnym i koncesji na roboty lub usługi z pożytkiem dla wszystkich zainteresowanych.

Współpraca z sektorem prywatnym może być również ciekawą alternatywą lub uzupełnieniem wysiłków beneficjantów środków UE w perspektywie 2007-2013, jak również samodzielnym instrumentem realizacji polityki rozwoju w nowej perspektywie strategicznej, rozpoczynającej się po 2013 r. Biorąc pod uwagę, że każdy duży projekt inwestycyjny przygotowywany jest około 2-3 lata, znajomość zagadnień dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego może okazać się kluczowa dla władz lokalnych, planujących nowe przedsięwzięcia w kontekście zbliżających się wyborów samorządowych 2010 r., dlatego też w publikacji odnosimy się często do funkcjonowania samorządu terytorialnego i realizacji przez niego partnerstwa publiczno-prywatnego.