Korbus Bartosz Piotr, Strawiński Mariusz, Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji zadań publicznych

Równolegle do dalszego umacniania się znaczenia samorządu gminnego, wobec postępującej integracji ze strukturami Unii Europejskiej, można się spodziewać, iż coraz większa część kompetencji władz centralnych i administracji rządowej będzie wplatana w ogólnoeuropejski system zarządzania sprawami publicznymi, co może zaowocować rosnącym znaczeniem samorządności na poziomie powiatowym, a szczególnie regionalnym. Nie wykluczone, iż to regiony przejmą główny ciężar realizacji polityki strukturalnej, która w coraz większym stopniu jest kreowana na poziomie ponadnarodowym. Symptomem tego procesu wydaje się coraz większa rola regionów w systemie wdrażania środków strukturalnych wspierających realizację polityki regionalnej Unii Europejskiej, szczególnie w nadchodzącej perspektywie budżetowej Unii na lata 2007-2013.

Przejmowaniu zadań związanych z realizacją i współtworzeniem polityki regionalnej przez samorząd terytorialny stale towarzyszy transfer do samorządu zadań i obowiązków tradycyjnie spoczywających na władzach krajowych. Dzieje się tak w szczególności w zakresie zadań najbardziej kosztownych: szkolnictwa, opieki społecznej i troski o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych najsłabszych członków wspólnoty.

Niezależnie od transferu zadań w ramach decentralizacji obserwowanej na poziomie Unii Europejskiej i systemu krajowego następuje wzrost zadań samorządu związany ze standardami ochrony środowiska czy ochrony zdrowia oraz rozwojem nowych dziedzin aktywności ludzkiej wymagających tworzenia nowej, niespotykanej dotychczas infrastruktury, jak ma to miejsce np. w przypadku szerokopasmowego dostępu do Internetu.

Wraz ze zwiększającym się zakresem zadań publicznych spoczywających na jednostkach samorządu terytorialnego lokalne budżety samorządów muszą sprostać coraz większym wydatkom inwestycyjnym i bieżącym. Wydatki są tym większe, im bardziej zniszczona jest dotychczas eksploatowana infrastruktura służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców.

Jednostki samorządu terytorialnego, obciążane kolejnymi obowiązkami, często nie są w stanie samodzielnie kontynuować podjętych już inwestycji, nie mówiąc o rozpoczęciu nowych. Niedobór środków inwestycyjnych i możliwości finansowania bieżącej działalności jest szczególnie dotkliwy wobec oczekiwań rozbudzonych (nie zawsze odpowiedzialnie) przez informacje na temat „łatwych” pieniędzy pochodzących z Unii Europejskiej. Nawet te samorządy, które sumiennie podeszły do przygotowania aplikacji, na skutek ograniczonych sum zasilających realizację Narodowego Planu Rozwoju w latach 2004-2006 nie mogły zrealizować swych planów, w których przygotowanie zaangażowano wiele wysiłku i środków (doradztwo, projekty techniczne).

Niniejsze opracowanie ma za zadanie zwrócić uwagę administracji publicznej, szczególnie samorządowej, iż szeroka współpraca z sektorem prywatnym może być właściwym źródłem finansowania zadań publicznych, w tym inwestycyjnych.

Przedstawione podstawowe informacje na temat możliwości realizacji zadań publicznych we współpracy z sektorem prywatnym mają na celu zasygnalizowanie czytelnikom, iż tradycyjne formy finansowania budżetowego (niezależnie: czy ze środków własnych, czy ograniczonych przecież budżetowych źródeł unijnych) mogą być efektywnie wspierane lub nawet zastępowane przez projekty oparte na wykorzystaniu prywatnych zasobów finansowych i organizacyjnych.

Przeprowadzona prezentacja partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) opiera się na założeniu, iż jest to pełnoprawna forma realizacji celów polityki, z powodzeniem wykorzystywana w krajach zarówno bogatszych, jak i biedniejszych od Polski z dobrym skutkiem dla ich obywateli. Jako samodzielny instrument realizacji zadań publicznych PPP może być stosowane niezależnie od innych metod realizacji i finansowania zadań publicznych i nie powinno być postrzegane w sposób służebny wobec tradycyjnych instrumentów znajdujących się w gestii władz. Uwaga ta dotyczy w szczególności popularnego na wstępnym etapie tworzenia projektów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym przekonania, jakoby PPP miało głównie „wspierać absorpcję środków pochodzących z Unii Europejskie” .

Dla autorów głównym źródłem poznania PPP były podręczniki wdrażania PPP opracowane przez władze państw, w których pomoc unijna nie występuje, a których poziom rozwoju infrastruktury i usług publicznych może być przedmiotem zazdrości nawet ze strony Komisji Europejskiej, która zresztą przy opracowywaniu własnych dokumentów (wykorzystywanych w niniejszym opracowaniu) pełnymi garściami wydaje się czerpać z doświadczeń północnoamerykańskich. Dla czytelnika polskiego interesujący może być fakt, iż z możliwości szybkiej i efektywnej realizacji zadań publicznych oferowanej przez PPP korzystają nie tylko podawane nam za wzór Irlandia czy Hiszpania , ale również kraje, które tak jak nasz znajdują się na etapie nadrabiania wieloletnich zapóźnień w zakresie jakości realizacji zadań publicznych .

Wobec wezwań najbliższych lat samorządowcy powinni, jak się wydaje, niezależnie od cyklu wyborczego, dokonać analizy swych planów inwestycyjnych opisanych w strategiach i planach rozwoju, wieloletnich planach inwestycyjnych i lokalnych programach rewitalizacji. Wobec wprowadzenia do naszego systemu prawnego zapisów umożliwiających współpracę z sektorem prywatnym, w szczególności ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zadania inwestycyjne mogą być w znacznej części realizowane w formule partnerstwa publiczno-prywatnego przez władze świadome swych zadań i odpowiedzialności.

Czyniąc powyższe zastrzeżenie, autorzy mają jednak nadzieję, iż informacje na temat możliwości i zasad współpracy opartej na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego (zarówno w sensie szerokim, jak i wąskim - tak jak konstruuje je ustawa z 28 lipca 2005 r. i akty wykonawcze), w połączeniu z doświadczeniami czytelników z zakresu finansowania zadań publicznych z funduszy Unii Europejskiej w latach 2004-2006, pozwoli przy następnym rozdaniu środków unijnych (2007-2013) uwzględnić w miarę możliwości wdrożenie projektów PPP, wspartych współfinansowaniem unijnym, lub realizację projektów PPP opartych na możliwe szerokim pozabudżetowym, komercyjnym modelu finansowania właściwym dla tej formy realizacji zadań publicznych.

Zapoznanie się z podstawowymi informacjami na temat PPP jako instrumentu realizacji zadań publicznych powinno umożliwić politykom oraz urzędnikom jednostek samorządu terytorialnego przegląd stworzonych już dokumentów planistycznych (strategii rozwoju i planów inwestycyjnych), przygotowanych zazwyczaj pod kątem spodziewanej absorpcji środków unijnych, w celu stworzenia na ich podstawie założeń pozwalających na osiągnięcie postawionych wcześniej celów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, a następnie pomoc w realizacji poszczególnych zadań.

Partnerstwo publiczno-prywatne - nowy instrument realizacji zadań publicznych usankcjonowany ustawowo - pozwala na inwestowanie w infrastrukturę i wykorzystywanie jej do celów zgodnych z interesem lokalnych wspólnot przy wykorzystaniu potencjału sektora prywatnego. Co więcej, instrument ten może przy odpowiednim podejściu umożliwić realizację planów w sposób szybszy i wydajniejszy niż miało to miejsce dotychczas.

Niniejsze opracowanie zostało przygotowane z myślą o politykach lokalnych, administracji publicznej i studentach pragnących w przyszłości pracować na rzecz rozwoju lokalnego. Jego celem jest dostarczenie władzom samorządowym i obsługującej je administracji, które mają zamiar realizować projekty w formule PPP, podstawowych informacji o działaniach, które należy podjąć na etapie wdrażania PPP do realizacji zadań, jakich osiągnięcie jest ważne dla władz publicznych, wdrażania tych przedsięwzięć, w tym wyłonienia partnera prywatnego, oraz realizacji wspólnego przedsięwzięcia na podstawie umowy konstruującej współpracę.

Mamy nadzieję, iż dzięki zapoznaniu się z naturą instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego, z jej osadzeniem w polskim systemie prawnym oraz podstawowymi zaleceniami dotyczącymi realizacji tego typu współpracy jednostki samorządu terytorialnego dysponujące planami konkretnych przedsięwzięć opisanych w Wieloletnich Planach Inwestycyjnych czy w aplikacjach o środki Unii Europejskiej rozważą ich przedefiniowanie w sposób umożliwiający szybszą i niejednokrotnie wydajniejszą dla budżetu możliwość realizacji w formule PPP. Przedefiniowanie założeń tego typu wniosków pod kątem PPP pozwala samorządom na ich realizację we współpracy z partnerem prywatnym niezależnie od postanowień władz przyznających środki pomocowe.

Pierwsza część niniejszego opracowania ma przybliżyć partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jako instrument realizacji zadań publicznych lub szerzej: realizacji polityki publicznej w nowoczesnym państwie prawnym, szanującym własność prywatną i skupionym na ochronie interesu publicznego pokrywającego się z budową dobra wspólnego.

Krótka analiza zmian, jakie w ostatnim okresie zaszły w pojmowaniu zadań władzy publicznej, i w założeniach ładu, jakiego ma bronić władza publiczna, stanowi wprowadzenie do ukazania PPP jako ewentualnej drogi efektywniejszego zaspokajania potrzeb publicznych. Ma także posłużyć za punkt wyjścia do usytuowania PPP w nowoczesnej praktyce administracyjnej za granicami naszego kraju, tak aby w części trzeciej można było przedstawić rodzime rozwiązania na tle teoretycznym i praktyki.

Przedstawienie PPP jako instrumentu realizacji polityki powinno ułatwić zrozumienie założeń i rozwiązań funkcjonujących w praktyce obcej oraz w polskim ustawodawstwie, szczególnie na etapie analiz i decyzji o wyborze partnera prywatnego, który na polecenie władz realizować będzie zadania publiczne.

Pierwsza część niniejszego opracowania jest poświęcona istocie partnerstwa publiczno-prywatnego jako instrumentu realizacji polityki kreowanej przez władze publiczne w demokratycznym państwie prawnym, przy uwzględnieniu warunków polskich i szczególnej roli samorządu terytorialnego.

Część druga omawia zakres i kolejność działań, które muszą być podjęte przez władze publiczne i obsługujący je aparat administracyjny w celu zaplanowania, wdrożenia i przeprowadzenia udanego PPP.

Do przedstawienia uwag natury praktycznej zostały wykorzystane doświadczenia państw stosujących już tę formę realizacji zadań publicznych, przy zastrzeżeniu, iż należy z nich korzystać, uwzględniając cele, które mają być za ich sprawą osiągnięte, okoliczności, w jakich będą realizowane, oraz polskie prawodawstwo dotyczące PPP . Szczególną rolę odgrywają w tym zakresie powstające dopiero krajowe regulacje prawne dotyczące zasad, warunków i procedury zawierania kontraktów PPP, kompetencji organów posługujących się tym instrumentem (ramy ustrojowe) oraz całokształtu postanowień odnoszących się do działań podejmowanych w jego trakcie.

Niniejsza część prezentuje ogólne zalecenia i wytyczne sprawnego działania administracji publicznej w stosowaniu PPP do realizacji powierzonych jej zadań w sposób zabezpieczający interes publiczny. Mają one znaczenie uniwersalne, niezależne od szczegółowych postanowień naszego systemu prawnego odnoszącego się do PPP, które jako odrębne i nie całkiem jeszcze zamknięte zagadnienie zostanie omówione w części trzeciej. Należy zatem pamiętać, że nie zawsze omówione praktyki można zastosować na polskim gruncie. Stosując partnerstwo publiczno-prywatne, trzeba pamiętać o dynamicznie, stale zmieniającym się systemie polskiego prawa, w szczególności związanego z dziedziną finansów publicznych i zamówień publicznych.

Część druga niniejszego opracowania oparta jest przede wszystkim na słabo znanych w Polsce, nawet w porównaniu z dokumentami Komisji Europejskiej poświęconymi PPP, swoistych przewodnikach PPP, opracowanych przez władze poszczególnych państw zainteresowane wdrażaniem PPP na szczeblu lokalnym. Są to np. wydany przez władze Kolumbii Brytyjskiej Public Private Partnership - A Guide for Local Government z maja 1999 r. (cyt. dalej: Przewodnik PPP), wydany w styczniu 2001 r. w ramach programu rozwoju Ontario (Ontario SuperBuild Corporation) A guide to Public-Private Partnership for Infrastructure Projects , opracowany dla władz lokalnych Nowej Szkocji przez Anderson Consulting Services A Guide for Nova Scotia Municipalities , materiały publikowane przez organizacje zajmujące się popularyzacją i wdrażaniem PPP (The Institute for Public-Private Partnerships, Inc. , The National Council for Public-Private Partnership ze Stanów Zjednoczonych czy analogiczną instytucję kanadyjską ).

Jeśli w niższym tekście padnie przywołanie praktyki czy literatury kanadyjskiej będzie dotyczyć poglądów wyrażonych we wspomnianych wyżej publikacjach. W tekście będą także przywołane Wytyczne KE.

Analizując literaturę kanadyjską, można wskazać, iż mianem PPP określa się tam rozmaite porozumienia między władzami i jednostkami sektora prywatnego, mające na celu zapewnienie obywatelom stosownej infrastruktury technicznej oraz odpowiedniego poziomu usług służących zaspokajaniu „zbiorowych potrzeb” (używając rodzimego określenia). Cechą charakterystyczną tego typu porozumień (zazwyczaj przyjmujących formę skomplikowanych kontraktów prawa prywatnego, modyfikowanych jednak przez regulacje natury publicznoprawnej) jest podział zaangażowania inwestycyjnego i związanego z tym ryzyka oraz odpowiedzialności między partnerami (stronami umowy), służący sprawnemu wykonaniu wyznaczonego przez władzę publiczną zadania. Umowa, na podstawie której realizowany jest objęty współpracą projekt, określa także sposób rekompensowania każdemu z partnerów poniesionych przez niego nakładów inwestycyjnych, ryzyka i odpowiedzialności, przy czym rekompensata ta może uwzględniać udział w zyskach, jakie przynosi przedsięwzięcie lub wzajemne rekompensujące rozliczenia partnerów zależnie od przyjętego wariantu partnerstwa.

Najczęściej spotykane definicje podkreślają element podziału ryzyka, zaangażowania finansowego oraz stosownej rekompensaty wkładu każdego z partnerów (szczególnie prywatnego).

W usystematyzowanym podejściu do PPP zwraca się uwagę na „ogólnonarodowe” znaczenie tych form realizacji projektów władz publicznych jako najefektywniejszego w skali makro sposobu realizacji inwestycji służących społeczeństwu. Zgodnie z definicją proponowaną przez Le Conseil canadien des sociétés publiques-privées (Kanada) za partnerstwo publiczno-prywatne można uznać przedsięwzięcie realizowane przez sektor publiczny i prywatny, opierające się na najwydajniejszym wykorzystaniu wiedzy i praktycznych umiejętności każdego z partnerów, najsprawniej realizujące jasno określone potrzeby i cele publiczne, opierając się na najefektywniejszym wykorzystaniu zasobów każdego z partnerów, podziale ryzyka gospodarczego związanego ze wspólnie realizowanym przedsięwzięciem i kompensacji poniesionych nakładów (oraz ryzyka) zgodnie z przyjętą przez partnerów metodą.

Wraz z podaniem takiej definicji uwypukla się cechę PPP, jaką jest maksymalizacja efektywnego zysku ekonomicznego i wydajności poniesionych nakładów przy realizacji celów stawianych przez partnera publicznego. Ów cel i jednocześnie interes publiczny to również najbardziej efektywne realizowanie poszczególnych zadań publicznych, jak np. budowa infrastruktury transportowej czy świadczenie usług w zakresie kanalizacji komunalnej, przy najefektywniejszym wykorzystaniu ograniczonych zasobów znajdujących się w dyspozycji partnerów, a szerzej - społeczeństwa.

W przytoczonych wyżej publikacjach podkreśla się ekonomiczną wydajność jako zaletę PPP, wskazując jednocześnie, iż decydujące się na współpracę podmioty, każdy na własnym polu, dysponują specyficznymi kwalifikacjami lub zasobami niedostępnymi dla drugiej strony. W ten sposób odpowiednio dobrany rodzaj PPP może przyczynić się do realizacji zadania sprawniej, niż miałoby to miejsce w przypadku działania w pojedynkę - przez prywatny lub tylko publiczny podmiot.

Najbardziej udane PPP - jak już wspominaliśmy - powinno zapewniać uzupełnianie się stron w tych dziedzinach, w których działają najsprawniej. Takie każdorazowe przystosowanie umowy konstruującej partnerstwo do konkretnego zadania skutkuje oryginalnością poszczególnych przedsięwzięć.

Wydaje się jednak, że możliwa jest pewna klasyfikacja najczęściej spotykanych wariantów PPP. Klasyfikacja taka (uwzględniająca istniejące, lecz zmienne nazewnictwo) powinna się opierać na wyróżnieniu najistotniejszych postanowień kontraktów konstruujących partnerstwo, zadań, jakie dany rodzaj PPP najczęściej realizuje, oraz zalet i wad przyjętego rozwiązania.

W poszczególnych wariantach PPP zmieniać będzie się sposób, w jaki partnerzy podzielą się ryzykiem ekonomicznym i prawnym, rodzaj i zakres wiedzy specjalistycznej, jaką każda ze stron musi wnieść do partnerstwa oraz sposób zabezpieczenia interesów podatników jako obywateli i ostatecznych konsumentów usług oraz produktów dostarczonych w ramach przyjętego rozwiązania.

Przy realizacji swoich zobowiązań strony mogą opierać się zależnie od konkretnych potrzeb na czysto umownym uregulowaniu swoich relacji (bez powoływania odrębnego podmiotu zajmującego się realizacją zawartej umowy) lub też wykonywać przyjęte na siebie zobowiązania w ramach specjalnie powołanej do tego celu spółki, w której kapitale każda ze stron ma stosowny udział, odpowiadający mu wpływ na jej działalność oraz swoiste zobowiązania.

PPP jako instrument realizacji zadań publicznych, niezależnie od szczegółowych przepisów prawnych, powinno być wdrażane w drodze określonych działań władzy publicznej, czyli kreatora polityki, oraz obsługującego ją aparatu administracyjnego.

W pierwszej części opracowania zostanie przedstawiona koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego jako instrumentu realizacji polityki publicznej w demokratycznym państwie prawnym i społecznej gospodarki rynkowej. Zaprezentowane zostaną również zalecenia dotyczące jak najsprawniejszej realizacji wspólnych przedsięwzięć, opracowane na podstawie praktyki władz wdrażających już projekty partnerstwa publiczno-prywatnego oraz Wytycznych Komisji Europejskiej. Część trzecia ma zaś przybliżyć partnerstwo publiczno-prywatne ukształtowane w polskim systemie prawnym przede wszystkim na podstawie ustawy z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy: rozporządzenia Ministra Finansów z 30 czerwca 2006 r. w sprawie niezbędnych elementów analiz przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz. U. Nr 125, poz. 866), rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz. U. Nr 125, poz. 868) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 9 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu, form i zasad sporządzania informacji dotyczących umów o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 125, poz. 867). Mimo docenienia formuły partnerstwa publiczno-prywatnego w obcych systemach prawnych polska regulacja była przedmiotem prac legislacyjnych już od początku ubiegłej kadencji sejmu. Uchwalona 28 lipca 2005 r. ustawa jest owocem prac nad projektem przyjętym przez Radę Ministrów 5 lipca 2004 r. Losy prawnej regulacji partnerstwa publiczno-prywatnego są burzliwe i wciąż jeszcze nieprzesądzone.

Wobec dopiero dokonanej instytucjonalizacji partnerstwa, kolejnych zmian w systemie zamówień publicznych, mających zasadnicze znaczenie dla trybu wyboru partnera prywatnego, oraz pojawiających się projektów zmian ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym przedstawienie regulacji rodzimych może mieć wymiar przede wszystkim teoretyczny. Materiał przedstawiony zatem w części trzeciej niniejszego opracowania opiera się na najprawdopodobniej nieostatecznych rozstrzygnięciach legislacyjnych i przynajmniej w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego w sensie ścisłym może być - szczególnie w świetle doświadczeń zagranicznych przytoczonych w części drugiej - materiałem do dalszej dyskusji nad miejscem tego instrumentu realizacji polityki publicznej w praktyce polskiego samorządu terytorialnego. Tym bardziej że w państwach stosujących formułę partnerstwa publiczno-prywatnego tego rodzaju współpraca nie zawsze jest uwarunkowana ustanowieniem odrębnej regulacji. Jej ramy prawne mogą być tworzone równie efektywnie w drodze nowelizacji aktów prawnych regulujących funkcjonowanie finansów i gospodarki publicznej, w tym również określających zasady realizacji zamówień publicznych oraz poszczególnych zadań publicznych. W rodzimych warunkach współpraca z sektorem prywatnym w realizacji zadań publicznych nawiązywana jest już od wielu lat na podstawie przepisów prawa handlowego i ustawy o gospodarce komunalnej. Być może najprostsze rozwiązania są najskuteczniejsze i przy elastycznym podejściu właśnie spółki o kapitale mieszanym czy bardziej złożone konstrukcje umowne zaspokoją oczekiwania samorządu co do instytucjonalnych ram współpracy z sektorem prywatnym przy realizacji ich polityki.

W Polsce, podobnie jak Irlandii czy Brazylii, zdecydowano się na wprowadzenie odrębnej, zwartej regulacji funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego, warto jednak pamiętać, że niektóre państwa, takie jak np. Republika Czeska, w zakresie relacji opartych na koncepcji PPP, bazują na odpowiednio rozbudowanym systemie zamówień publicznych.