Kurzyna-Chmiel Danuta, Oświata jako zadanie publiczne

Tematyka dotycząca oświaty jest współcześnie szczególnie istotna, głównie w kontekście dyskusji społecznych i zmieniającej się roli administracji publicznej w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i indywidualnych ludności. Obowiązki oświatowe i szerzej socjalne władzy publicznej należy na powrót określić. Niewątpliwie jednak pierwotny wpływ na sposób rozumienia oświaty jako zadania publicznego ma uznanie jej w preambule ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) za dobro wspólne całego społeczeństwa.

Wyraźnie widoczna jest w przepisach prawnych redukcja zadań administracji rządowej i przekazywanie ich samorządowi terytorialnemu. Można z całą pewnością stwierdzić, iż zasada decentralizacji jest dziś jedną z głównych podstaw ich rozdziału. Kolejne, bardzo liczne reformy istotnie umacniają pozycję jednostek samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) w roli podstawowych podmiotów odpowiadających za kształcenie, wychowanie i opiekę w szkołach publicznych. Zasada decentralizacji wzmocniona jest realizacją idei pomocniczości, która w omawianym zakresie każe nie tylko rozkładać wykonanie zadań oświatowych „od dołu do góry” struktur administracyjnych, lecz także uwzględniać podstawową rolę rodziny zarówno w bezpośrednim kształceniu, wychowaniu i opiece nad swoimi dziećmi, jak też jej wpływu na funkcjonowanie szkół i placówek, a nawet szerzej na politykę oświatową – zarówno tę w wymiarze lokalnym, jak i państwowym. Można też wstępnie zaznaczyć, że zasady pomocniczości i decentralizacji zawierają wiele podobnych treści, obie dotyczą bowiem podziału zadań publicznych między wspólnoty prawa publicznego z państwem na czele. W literaturze słusznie podkreśla się, iż podstawową różnicą między nimi jest to, że zasada pomocniczości ma w większym stopniu charakter materialnoprawny (merytoryczny), a zasada decentralizacji – ustrojowoprawny . Zasada decentralizacji bywa też określana jako prawnoustrojowa forma zastosowania zasady pomocniczości . Podział zadań publicznych (w tym oświatowych) odbywa się w naszym kraju z uwzględnieniem powyższych zasad i to one w sposób ogólny określają, które podmioty i w jaki sposób mogą te zadania wykonywać. Działanie administracji publicznej w zakresie oświaty powinno być nadal domeną państwa, które musi zauważać potrzeby partycypacyjne swoich obywateli i niejako „dopuszczać” ich do wykonywania swoich zadań.

Szczególny wpływ na ustalenie zakresu pojęcia i sposobu realizacji oświatowych zadań publicznych ma kreowana w danym okresie polityka oświatowa państwa i zmieniający się interes publiczny. Podleganie większym lub mniejszym wpływom decentralizacji, centralizacji i pomocniczości w dużym stopniu determinuje przeobrażenia samej oświaty jak i sposobów jej organizacji czy zarządzania. Podział zadań nie powinien nigdy wynikać ze współzawodnictwa organów administracji rządowej i samorządowej, lecz opierać się na optymalnym dopasowaniu form i sposobów ich realizacji do rodzaju i możliwości danego podmiotu. Ostoją polityki oświatowej powinno być prawo gwarantujące sprawiedliwy i równy sposób zaspokajania potrzeb oświatowych ludności. Wszelkie zaś działania administracji publicznej w tym zakresie powinny prowadzić do czynienia z oświaty dobra o charakterze powszechnie dostępnym.

Praca stanowi próbę kompleksowego ujęcia i uporządkowania podstawowych zagadnień dotyczących rozumienia oświaty jako zadania publicznego. Zastosowana w niej metoda badawcza, oparta na całościowej i wszechstronnej ocenie stanu normatywnego obowiązującego w zakresie omawianej tematyki, posłużyła do wskazania, iż obowiązujące w naszym kraju regulacje prawne statuują oświatę jako zadanie publiczne będące dobrem wspólnym całego społeczeństwa, zaś w wyniku rozwoju procesu prywatyzacji pojęcie „oświatowych zadań publicznych” nie jest już tak ostre, jak w przeszłości. Główną przyczyną tego zjawiska jest fakt, iż podmioty niepubliczne realizując te zadania, dążą także do osiągania własnych, partykularnych celów, kierując się często względami ekonomicznymi. Z całą pewnością administracja świadcząca nie powinna jednak ograniczać słusznych inicjatyw społecznych mających na celu samodzielne zaspokajanie swoich potrzeb. Państwo powinno skupić się na budowie różnorodnych struktur odpowiadających realizacji tych zadań i współdziałać z podmiotami niepublicznymi zawsze, o ile nie pogorszy to standardu i trwałości świadczeń. Prowadzone w pracy badania aktualnego stanu prawnego mają także wykazać, czy zwiększenie kompetencji administracji rządowej w zakresie oświaty wiąże się ze zmniejszeniem samodzielności decyzyjnej innych podmiotów odpowiedzialnych za kształcenie w naszym kraju, głównie samorządu terytorialnego.

Zasadniczym celem niniejszej pracy jest wskazanie, że oświata – rozumiana jako dobro wspólne całego społeczeństwa – wymaga przejęcia całości odpowiedzialności za wykonywanie oświatowych zadań publicznych przez państwo (administrację rządową) i j.s.t. Natomiast przesunięcia w podmiotowej sferze ich realizacji powinny opierać się na ciągłym dążeniu ustawodawcy do tworzenia instrumentów gwarantujących zaspokajanie potrzeb oświatowych ludności w bardziej efektywny i trwały sposób. Dodatkowo przekazanie oświatowych zadań publicznych podmiotom niepublicznym powinno dokonywać się o tyle, o ile przyczynia się do pełniejszego zaspokojenia potrzeb zbiorowych, realizacji słusznych inicjatyw obywateli, ale nigdy nie może rodzić ograniczenia dostępu do oświaty publicznej.

Prowadzone badania będą skupiały się wokół odpowiedzi na główne pytanie, tj.: w jakim zakresie współczesna oświata jest nadal zadaniem publicznym i jakie są faktyczne ramy odpowiedzialności państwa (administracji rządowej) i samorządu terytorialnego za realizację zadań oświatowych. Odpowiedzialność rozumiana jest tu jako obowiązek ponoszenia przewidzianych przez normę prawną konsekwencji zachowania się własnego lub innych podmiotów realizujących zadania oświatowe.

Celem opracowania jest także próba odpowiedzi na następujące pytania szczegółowe:

Kolejnym celem pracy jest ocena obowiązujących regulacji prawnych, wykazanie ich niedoskonałości i wysunięcie wniosków de lege ferenda. Niezbędne stanie się więc przedstawienie dorobku doktryny. Powyżej sformułowane cele określiły zakres i układ pracy, która składa się z sześciu rozdziałów. Proponowane podejście opiera się na wstępnym założeniu celowości określenia pojęć budujących zagadnienie oświaty jako zadania publicznego. Z punktu widzenia celu rozważań wywody ograniczono do prawa administracyjnego i tylko w niewielkim zakresie wykorzystano dorobek innych gałęzi prawa. W analizie pojęć takich, jak np. oświata, wartości, dobra itd. uzasadnione było także krótkie przedstawienie sposobu postrzegania tych zagadnień w innych dyscyplinach naukowych (np. pedagogice, filozofii). Warto w tym miejscu także nadmienić, iż przedmiot rozważań skupia się na analizie roli państwa (administracji rządowej) i samorządu terytorialnego w zakresie bezpośredniej realizacji zadań oświatowych, a także na ich regulacyjnym wpływie na podmioty niepubliczne równolegle realizujące te zadania i wreszcie na badaniu głównych form współdziałania.

W rozdziale 1 nakreślono sposób rozumienia oświaty jako dobra wspólnego. Przyjęto, iż podstawowymi determinantami współczesnej oświaty jest jej powszechność i równość, a źródła jej definiowania opierają się na wartościach wynikających z godności człowieka. Uznano za niezbędne omówienie oświaty z wykorzystaniem dorobku innych dziedzin nauki, gdyż podejście to pozwoliło na ukazanie jej wyjątkowej roli w organizacji społeczeństwa. Wskazano również na obowiązki państwa mające na celu zabezpieczenie dostępu do świadczeń oświatowych. Intencją autorki nie jest wszechstronna analiza instrumentów finansowego wsparcia dla uczniów, gdyż tematyka ta należy do zagadnień regulowanych innymi niż prawo administracyjne gałęziami prawa, głównie prawa finansowego. Przedstawienie różnych form pomocy ma jedynie służyć określeniu jej ram i wskazaniu podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych świadczeń. W kolejnych rozdziałach zawsze najpierw czyniono ogólne uwagi teoretyczne odnośnie do omawianej tematyki. Następnie opisywano rozwiązania szczegółowe dla poszczególnych instytucji. Rozdział 2 zawiera analizę instytucji obowiązków oświatowych jednostek. Omówiono tu ich rodzaje i wskazano niedoskonałości stanu prawnego. Rozdział 3 pracy ma charakter teoretyczny. Jednak prezentacja bogatego dorobku literatury wydaje się konieczna z racji potrzeby właściwej delimitacji pola badawczego. Rozdziały 4 i 5 pracy obejmują rozważania dotyczące roli podstawowych podmiotów realizujących zadania oświatowe, tj. administracji rządowej i j.s.t. Zaprezentowano również podstawowe zadania oświatowe wykonywane przez te podmioty. Ostatni rozdział nakreśla instytucję współdziałania. Zdaniem autorki niniejszej publikacji rosnąca ilość oświatowych zadań publicznych implikuje konieczność szukania nowych form ich skutecznego wykonywania. Analiza obowiązującego stanu prawnego pozwoliła na wskazanie głównych form współdziałania w wykonywaniu oświatowych zadań publicznych. Do form tych zaliczono: porozumienia administracyjne, związki j.s.t., umowy, uzgodnienia i czynności faktyczne. Pokrótce przedstawiono też stowarzyszenia j.s.t. jako podmioty tworzone w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Ukazano ścisły związek współczesnych form współdziałania z realizacją zasady pomocniczości i społeczeństwa obywatelskiego. Rozważania na temat poszczególnych form współdziałania mają głównie na celu omówienie ich przydatności i zakresu stosowania w realizacji zadań oświatowych. Celem autorki nie była wszechstronna analiza tych form, ale poczynione uwagi mogą stać się przyczynkiem do dalszych badań tej bogatej materii.

W opracowaniu jedynie w ramowy sposób, niezbędny do zachowania spójnego wywodu, przedstawiono kwestię dotyczącą dotacji i subwencji jako podstawowego trybu przekazywania publicznych środków finansowych. Obejmuje ona bowiem obszar zagadnień należących przede wszystkim do prawa finansowego i nie stanowi obszaru badań prowadzonych przez autorkę.

Koncepcja pracy wynika z przekonania, iż zagadnienia dotyczące funkcjonowania oświaty, organizacji jej zarządzania i wreszcie podmiotowej i przedmiotowej sfery realizacji zadań władzy publicznej omawiane były w literaturze zazwyczaj wyrywkowo, przy analizie innych zagadnień szczegółowych. Tematyka ta od czasów publikacji J. Homplewicza z 1984 r. nie była zatem przedmiotem szerokich analiz w doktrynie prawa administracyjnego i w związku z tym istniała potrzeba kompleksowych badań w tym zakresie. Praca stawia sobie zatem za cel wypełnienie istotnej luki w polskim piśmiennictwie z zakresu prawa administracyjnego, dotyczącej rozumienia oświaty jako zadania publicznego.

Analiza przedstawianych zagadnień zasadniczo opiera się na badaniu prawodawstwa krajowego. Jednakże omówienie niektórych kwestii byłoby niemożliwe bez zaprezentowania podstawowych w tym względzie przepisów prawa międzynarodowego. Intencją autorki nie jest porównywanie polskiego sposobu zarządzania oświatą ze sposobami przyjętymi w innych krajach. Główną przyczyną tego posunięcia było uznanie ogromnej różnorodności rozwiązań prawnych, wynikających z odmiennych uwarunkowań historycznych, kulturowych i ustrojowych. Dlatego też podjęto decyzję skupienia się na analizie krajowych rozwiązań prawnych w tym zakresie.

Rozważania prowadzone w pracy mają głównie charakter teoretyczny, a formułowane wnioski mogą służyć doskonaleniu omawianych rozwiązań prawnych. Jako metodę opracowania przyjęto analizę materiału normatywnego oraz poglądów prezentowanych w literaturze polskiej i obcej. W związku z powyższym nie ograniczono się do korzystania jedynie z metody dogmatycznej i głównie w celu ukazania ewolucji badanych instytucji posłużono się także metodą historyczną. Takie podejście do rozpatrywanej tematyki pozwala na pełne przedstawienie rozwiązań prawnych i sformułowanie rzetelnych propozycji zmian i udoskonaleń obowiązującego stanu prawnego. Badaniom poddano również orzecznictwo głównie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, które ukazuje sposoby praktycznego zastosowania omawianych regulacji prawnych.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1 stycznia 2013 r.