Małecka-Łyszczek Magdalena, Mędrzycki Radosław, Osoby ubogie, niepełnosprawne i bezdomne w systemie pomocy społecznej

Przedmiotem monografii jest problematyka wykluczenia społecznego. To temat stale aktualny, wymagający podejmowania i pogłębiania analiz z nim związanych. Postanowiliśmy włączyć się w ten dyskurs, tym bardziej że z tą tematyką immanentnie związane są tak fundamentalne zagadnienia, jak wyrażona w Konstytucji RP i rozwijana na gruncie ustawowym potrzeba ochrony przez administrację publiczną godności człowieka, jego solidarnego funkcjonowania we wspólnocie czy też dysfunkcje pojawiające się w sytuacji, gdy podmiot taki zepchnięty zostaje poza nią. Są to zatem problemy wielowarstwowe, niezwykle złożone – również prawniczo – i stąd podejście do niniejszej tematyki wymagało poczynienia ustaleń wyjściowych, prezentujących przyjęte założenia.

Z uwagi na rozległość prezentowanych badań, które objęte zostały zakresem tematycznym publikacji, niezbędne stało się także wyselekcjonowanie poruszanych treści.

Po pierwsze, postanowiliśmy skoncentrować swoje rozważania na pomocy społecznej wobec wykluczenia społecznego osób niepełnosprawnych, ubogich i bezdomnych. Szczególnie w tych obszarach działalności pomocy społecznej dostrzec można nierównomierne zmiany statystyczne. Mimo wprowadzenia rządowych programów pomocy, liczba osób, którym decyzją przyznano zasiłki, stałe pozostaje na podobnym poziomie , liczba osób, którym decyzją przyznano usługi opiekuńcze, zwiększa się , podczas gdy między 2009 a 2019 r. zredukowano liczbę osób, którym przyznano świadczenia w postaci posiłku o około 50% i w postaci ubrania o około 83% . Symptomatyczny przykład daleko idącej stagnacji stanowi tylko nieznacznie wahająca się – przynajmniej od dekady – liczba osób bezdomnych (policzonych), pozostająca w granicach 30–36 tys. Rodzi to zasadnicze pytanie o adekwatność istniejących rozwiązań pomocy społecznej albo – jak w przypadku osób bezdomnych – przyjętego modelu pomocy. Pytanie to jest celowe z punktu widzenia potrzeby walki z wykluczeniem społecznym, które to zadanie ma realizować pomoc społeczna. Zakładamy bowiem, że celem pomocy społecznej jest nie tylko ustalanie prawa, a następnie proste przekazywanie lub realizowanie świadczeń, ale również wbudowana aksjologicznie w treść przepisów ją regulujących potrzeba przyczyniania się do inkluzji społecznej. Niniejsza praca ma zatem stanowić próbę odpowiedzi na pytanie, czy w poddanych analizie obszarach rozwiązania prawne dotyczące pomocy społecznej spełniają te założenia.

Inną, lecz równie ważną społecznie, problematyką są tzw. niewykorzystane szanse pomocy społecznej. Patrzenie na nią jako na zespół instytucji i świadczeń przyczyniających się do inkluzji społecznej pozwala dostrzec, że powinna ona angażować jednostki nie tylko w przezwyciężanie trudnej własnej sytuacji życiowej (realizacja pomocniczości), ale może także włączać je w rozwiązywanie problemów innych osób wykluczonych. Otwiera to drogę do analizy zagadnień współdziałania osób wykluczonych społecznie i poszukiwania już istniejących regulacji, które spełniają to założenie. W związku z tym autorzy podjęli próbę weryfikacji hipotezy stanowiącej, że taką szczególną rolę pełnią rozwiązania ekonomii społecznej.

Dokonując wyodrębnienia do analizy grup osób wykluczonych, czyniliśmy to ze świadomością, że przyjętych podziałów nie można traktować w sposób wyizolowany. Należy bowiem mieć na uwadze, że mogą one nakładać się i krzyżować się ze sobą. Niemniej bezsporne pozostaje, że niepełnosprawność, ubóstwo i bezdomność muszą być łączone z pojęciem wykluczenia społecznego. Ten aksjomat wyrażany w literaturze – oparty również na dotychczasowych badaniach autorów – prowadził do pominięcia szczegółowych analiz w tym obszarze. Zresztą musiałyby one wykraczać znacznie poza rozważania prawnicze. Natomiast ewentualne krzyżowanie się wskazanych tu grup i sytuacji faktycznych potwierdza tylko stopniowalność wykluczenia społecznego. Uznaliśmy, że są to kwestie szczególnie istotne, tak w wymiarze teoretycznym, jak i praktycznym. Świadczenia pomocy społecznej już wielokrotnie stanowiły przedmiot analiz prawniczych, celem autorów było ukazanie ich w obliczu wykluczenia społecznego jako swoistej sytuacji administracyjnoprawnej.

Po drugie, rozważania prowadzone w monografii dotyczą „odpowiedzi” ustawy o pomocy społecznej na sytuację wskazanych wyżej grup społecznych. W tym kontekście należy zaznaczyć, że autorzy ograniczyli się zasadniczo do kluczowej w tym zakresie i stanowiącej rdzeń podstawowej pomocy państwa wobec wykluczenia społecznego ustawy o pomocy społecznej. Oznaczało to jednocześnie konieczność pominięcia rozważań związanych z szeroko rozumianym zabezpieczeniem społecznym, jak i ustawami należącymi do kręgu pomocy społecznej sensu largo. W obliczu konieczności zachowania zwartego układu publikacji, jak również potrzeby spotęgowania badań w odniesieniu do opisywanych w książce zagadnień, limitacja taka była zabiegiem celowym.

Jednocześnie ze względu na potrzebę merytorycznej analizy, przy jednoczesnym upraktycznieniu treści publikacji, autorzy starali się wskazać instytucje ekonomii społecznej wciąż rzadko, niestety, wykorzystywane w procesie reintegracyjnym. Kwestie te ustawowo wykraczają poza większość świadczeń pomocy społecznej, jednak zdaniem autorów poprzez nawiązania ustawowe w samej ustawie o pomocy społecznej mogły stanowić przedmiot analizy w tej monografii. Autorzy starali się również w ten sposób nawiązać do coraz częściej słyszanych głosów o potrzebie większego udziału ekonomii społecznej w ramach świadczeń pomocowych.

Omówione zostały zatem stosowne poglądy doktryny, regulacje ustawowe, a także wybrane orzecznictwo ilustrujące poruszane kwestie. Monografia podzielona została na pięć rozdziałów.

W pierwszym z nich prezentujemy problematykę zwalczania wykluczenia społecznego jako jednego z celów pomocy społecznej. Konieczne stało się przybliżenie samego pojęcia wykluczenia społecznego, sytuacji wskazujących na wykluczenie społeczne, jak i badań odnoszących się do aksjologii pomocy społecznej i pomocy osobom wykluczonym. Przyjmujemy, że wykluczenie społeczne jako kategoria prawna i prawnicza może być związane z aksjologią prawa, w tym prawa administracyjnego – stąd stawiamy zasadnicze pytanie: czy aksjologia pomocy społecznej pokrywa się z aksjologią pomocy osobom wykluczonym społecznie?

Rozdział drugi poświęcony został ubóstwu jako elementowi wykluczenia społecznego i przedmiotowi pomocy społecznej. Dlatego przeanalizowano pojęcie ubóstwa i zróżnicowanie jego form, zawarte w ustawie o pomocy społecznej regulacje dotyczące ubóstwa, koncentrując się na świadczeniach z pomocy społecznej dla osób ubogich. Podkreślamy, że wykluczenie i ubóstwo są ze sobą ściśle powiązane, choć nie są równoznacznikami. Ujmujemy ubóstwo jako materialny niedostatek, materialną dysfunkcję, wiążąc je z tymi sytuacjami, które powodują (potencjalnie i realnie) wykluczenie społeczne, stąd szczególnie mocno powiązane jest ono z podjętą tematyką.

Kolejny z rozdziałów dotyczy świadczeń adresowanych do osób niepełnosprawnych w ustawie o pomocy społecznej.

Wskazujemy na konieczność zastąpienia terminu „osoba niepełnosprawna” terminem „osoba z niepełnosprawnościami”, mając jednocześnie świadomość nomenklatury, jaką w obecnym stanie prawnym posługuje się ustawodawca, i dostrzegając symptomy takiej zmiany . Podkreślamy także, że niepełnosprawność to problem złożony, dynamiczny, wielowymiarowy i stąd często sporny, a ponadto w wielu przypadkach połączony z ubóstwem. Jakkolwiek w przypadku samej niepełnosprawności nie zawsze będziemy mówili o powiązanym z tym wykluczeniem, to już nałożenie się na ten stan rzeczy ubóstwa potęguje zarówno potencjalną, jak i faktyczną ekskluzję. Pojęcie niepełnosprawności osadzamy silnie w dyskursie odnoszącym się do godności i wartości osoby ludzkiej. Ponadto pokazujemy, że niepełnosprawność jest istotnym punktem odniesienia przy tworzeniu regulacji i rozwiązań na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Tak jak złożone jest zjawisko niepełnosprawności, możliwe dysfunkcje i próby właściwej reakcji na nie – tak też zróżnicowane są instrumenty, które w założeniu mają wspierać w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej znalazły się dane osoby.

Czwarty z rozdziałów koncentruje się na problematyce bezdomności jako skrajnym wyrazie wykluczenia społecznego. Przeanalizowano zarówno zagadnienia dotyczące osób bezdomnych w systemie pomocy społecznej, modele pomocy osobom bezdomnym, jak i zapewnienie im tymczasowego schronienia, niezbędnego ubrania oraz pożywienia. Dodatkowo zwrócono uwagę na pomoc psychologiczną i prawną, indywidualne programy wychodzenia z bezdomności oraz kontrakt socjalny. Całość rozważań zamyka problematyka właściwości miejscowej w sprawach z zakresu bezdomności. Staraliśmy się w szczególności przybliżyć modele pomocy osobom bezdomnym, uznając za najbardziej obiecujący – pod względem swoich efektów w postaci zakończenia kryzysu bezdomności – model mieszkaniowy oparty na metodzie Housing-First.

Natomiast ostatni z rozdziałów odnosi się do mechanizmów ekonomii społecznej jako – w naszym ujęciu – innowacyjnych sposobów rozwiązywania trudnych sytuacji życiowych. Konieczne stało się omówienie samego pojęcia ekonomii społecznej oraz przedsiębiorstwa społecznego, a następnie kwestii dotyczących aktualnego stanu rozwoju ekonomii społecznej w Polsce. Zwróciliśmy również uwagę na praktyczne przykłady podmiotów ekonomii społecznej.

Pragniemy skierować podziękowania za wnikliwą i życzliwą recenzję niniejszej publikacji na ręce Pani Prof. dr hab. Grażyny Szpor.

Magdalena Małecka-Łyszczek

Radosław Mędrzycki